| 邮政出路 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年06月19日 13:38 《财经界》 | ||
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本刊记者 一风 霍泾 2003年，中国邮政“断奶”，这一天终于到来。 1998年电信改革提速，邮电分营，从此中国邮政告别了“电补邮”的时代，邮政亏损突显，当年亏损169亿，为了补偿普遍服务带来的亏损，财政部制定了一个“8531”计划，其 作为提供普遍服务的公众企业，作为中国最大的政企不分的部门怎么改？成为各方关注的焦点。 面对DHL、UPS、联邦快递等中外强手的围攻，面对自己集邮储、保险、物流、普遍服务于一身的暧昧身份，能否分离市场化业务，真正转型？其实，从去年6月邮政航空公司与南方航空公司签约到今年1月中国物流总公司挂牌，再到即将挂牌的与法国签约的邮政保险公司，在中国邮政改革的序幕拉开之前，他们的行动已经暗示：中国邮政普遍服务以外的业务公司化、股份化已是趋势。 邮政之痛 专营尴尬 2002年初，北京市邮政执法人员在执法检查中，发现轻骑兵公司200多件快递信函积压了4个多月，在天天快递公司，邮政执法人员发现用户信件被私拆扔在垃圾桶里。据专家调查，仅北京一地就有1000多家货运、快递、家政、技术咨询等公司在违法经营国内信函业务，这些公司有的在国内私设网点，有的借助铁路、民航等网络捎带信函。深圳的一些黑市收了异地快递以后转几手，到了目的地后，一些利欲熏心的转带者干脆将信件就地焚烧。 邮政专营被打破以后，不仅国内企业混水摸鱼，国际企业则更是明目张胆，许多国际货代企业充当国际邮贩，利用国际邮资差价，以货物(印刷品或信函)的形式进口，再利用中国邮政邮网进行投递，赚取高额利润。更有甚者将海外邮件收好后直接走私。厦门一些公司就专收台湾邮件，直接到公海上交易。邮政进入了不合理竞争的混乱状态。国家邮政局一位官员说，当前邮政的执法检查，国内有的地方还可以勉强做，有的地方就根本无法做，因为法律没有明确，做起来还要和工商、税务联合，实施起来难度太大，国际公司就根本无权检查。对他们的监管处于失控状态。 目前，已经在中国注册的国际快递企业有380多家，他们的国际信函已经占到国内时场总量的80%，而且每年都在递增，这些公司的国际快递信函业务，大都以货物的形式打包通过民航海关安检出境。 当记者扮成客户，将电话打到联邦快递北京总部，问什么样的文件不可以寄，一位不愿透露姓名的小姐告诉记者，只要是纸质的东西都可以寄，当记者说自己有一份重要的文件寄到国外，问她如何安检，她说安检是海关做，他们不管。DHL公司北京一位负责业务小姐的解释如出一辙。 按照海关的通常惯例，安检的内容是检查走私，就是将整个集装箱通过X光检测里面有没有走私品，申报的内容和内装物品是否一致即可。申报完后直接交于民航，因此，近年来国家安全问题成为邮件进出境的严重隐患，国际间谍组织千方百计通过信函窃取国家经济军事机密已不计其数。 国家安全部一位负责人说：“邮政这个环节千万别出现什么突发的恶性事件，现在无论从中央到地方都没有一套应急机制，出了事故，相关部门没有办法平息。” 据记者调查，国际上还没有哪个国家将邮政专营如此放开，即使开放较早的国家，现在也在回收，美国和欧洲对邮政都是极度专营的国家，尽管日本成立所谓“邮政公社”，明确对外开放，但准入的门槛极高，业界人士认为这比过去更加专营。而中国为何走到如此尴尬之境？ 早在20世纪80年代，DHL、UPS、联邦快递等跨国公司就已进入中国市场，那时他们经营的业务还只是单一的货物运输而已，随着入世步伐的加快，放开垄断行业成为西方国家争论的焦点。 1995年外经贸部颁布了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》，其中第十七条明确规定：“国际快递，私人信函除外。”这个规定将除“私人信函”之外的所有信件寄递业务经营权赋予了国际货物运输代理企业。而1986年《邮政法》第八章中的相关规定是“信件和具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营，但国务院另有规定的除外。”专家说，这是一项行政管理规定与国家法律规定的冲突。 这份规定从此打破邮政专营的格局，然而，这成了国家邮政局与外经贸部的一桩公案，问题的焦点是“私人信函除外”。 “何为私人信函？党政军的机要文件不是私人信函，也让他们送吗？”《邮政法》修改工作小组的一位负责人说。2001年12月20日，信息产业部、外经贸部、国家邮政局联合发出信件业务委托管理的通知，通知中对信函的诠释，是以套封形式传递的缄封的信息载体。并且允许经营音像制品、报刊等，及收集、分发、运输、投递的全过程或其中一个环节的服务。规定县级以上的党政军机关的机要文件除外。 这份两年更换一次的委托协议，让国际货代企业的邮政经营完全合法。中国邮政与他们的竞争没有丝毫悬念，然而，信函安全问题日益突出。原中国邮政科学规划研究院院长王占宁教授说：“国际货代组织和国内公司就是利用‘快递’这个模糊字眼，做信函交易。”明知违法，但又奈何不得，法律的尴尬突显。 时下，邮政管理的角色被人指责为既当运动员又当裁判员，同时，由于中国邮政自身没有独立执法权，邮政执法管理的成本高，程序复杂，从而使各地邮政局对此混乱局面只有望洋兴叹。 要监管就必须收回专营权，中国邮政曾作过努力，2002年初国家邮政局通过下发文件的形式以重量标准500克以内收回专营，没想到这份文件一出台就成了国际货代企业及一些西方国家指责邮政违法的口舌。原因是按国家现行部管局的体制，国家邮政局没有颁布法规的权力，这场公案最终以国家邮政局妥协。 专营与竞争是天生的矛盾。如果放弃专营完全进入市场，中国邮政所冒的风险就决不是一个企业的利益风险，而是国家与政府的风险。代价可能太大，甚至有变成历史代价的可能。 面对尴尬的邮政局面，如何收回专营？如何解决竞争与专营的矛盾？ 中国政策研究会副秘书长范业强认为，必须启动立法程序，明确重量作为专营的标准。他的50克底线议案提出后，遭到邮政内部的极力反对。国家邮政局行管司一位负责人说：“欧洲的标准是350克，就是改革最激进的荷兰也是150克，50克怎么行？” 而国家邮政局改革研究专家范业强的解释是：“我建议50克底线的标准有两点考虑，一是在已经完全放开的条件下收的时候不能过分，要有让别人接受的余地，因为我们前面有500克的前车之鉴；二是一定要留下竞争空间，如果没有竞争，我们就享受不到高质量的服务。” 据范估算，当前非邮企业每年从中国拿走的业务为100亿元，倘若在50克信函专营范围内，邮政信函快递业务量可以大幅增长，年收入当在100亿元左右，比2002年的48.9亿元的快递业务收入增长一倍以上。他说这笔收入可以用来补贴普通信函业务的亏损。对于标准的争执，范业强表示这是技术性问题，大家可以商量，但通过法律收回专营权，这是必须的。50克专营至今在国际上还尚无先例，但国内在完全放开的情况下往回收难度很大，如何找到双方都能接受的标准？范业强对自己的提议充满自信。然而从国家局的态度看，最低50克根本不可能，最高500克已成往事，那么极大的可能会是中间的某个数字。 机构流弊 2003年1月，中邮物流公司挂牌。外界看来，政企合一的中国邮政似乎正朝着公司化的方向努力。但身为副总裁的康宁却十分尴尬，因为手上剥离来的资产不多，除了能管上几十部车以外，在现行业务不能垂直领导的体制下，总公司对省级以下的公司没有经营权，只能做些方案物流，倘若接到新单子还要与国家邮政局的网络运行部协调，只有经过他们同意后才能利用他们的资源进行实施。这样的业务流程在当下的中国企业中是罕见的。 中国邮政在政与企之间显得左右为难。按《邮政法》规定，国家和省、直辖市的邮政局是政府职能部门，地市县级为企业性质，但执行中已经走样，职能部门已经商业化。 采访中，国家邮政局的一位人士给记者画了一张图，在这张图上，他用虚线和实线表明了邮政系统内部的虚实关系。他说：“国家局和企业的关系是虚线，国家局直属企业与省级以下的企业也是虚线，管理企业的自主权都在省里，省局的自主权就大了，这样一来31个利益主体的省市局就和我们玩心眼。”那么，国家局的监管靠什么呢？就只有通过任务指标下达。 当前，国家邮政局内部的机构设置，有4个司、3个部、1个办公室，司是政府职能部门，部是企业业务主管部门，但司部之间也存在政出多门和无能为力之痛。行业管理司就是典型一例，其有监管全行业的职能，可是心有余而力不足。国家邮政局的一位领导说：“这是法律打架所至，外经贸部批了那么多企业，让我们很尴尬。” 政企不分使得邮政快递公司效率低下，在北京一份邮政的同城快递，比其他公司要慢十几个小时，价格也要高出其他公司的40%。据专家测算，即使是商业信函的服务，中国邮政在竞争中也显疲乏，从20世纪80年代末近100%的份额降至2002年国际快递业务的20%，国内快递业务的40%，并以2%的速度继续下降。其主要原因，一位邮政业内人士说：“体制决定了快递价格的呆板，体制决定了效率的滞后。” 政企不分甚至让财政部将邮政补贴暂时搁置。2003年，国家邮政局向财政部提出普遍服务亏损为45亿，谁料，财政部不信这个数字，没有最终作答，因为在财政部的眼里，政企不分的邮政财务账是算不清的，而他们的补偿只能是普遍服务，所以政企分开是中国邮政已经不得不面对的课题。 中国邮政体制改革已经迫在眉睫，怎么改？ 国家邮政局行管司司长达瓦强调，邮政政企分开的改革，就是一句话：把企业的职能还给企业，别老是踩着油门让人开车，那样开不好车。具体实施可以精减机构设置，信函的普遍服务要专营它是政府专管，其他的企业设置可以还给企业，政府的职能就是监管、服务、标准及政策法规的制定。 目前，国家邮政局属部管局(信息产业部)，在政策法规方面不具备应有的法律权限。对邮政行业管理没有执法权和管理的权威性。因此专家认为，国家邮政局可以从信息产业部分出来，转成国务院直管局。 针对改革完成后中国邮政的组织架构，国家邮政局一位官员认为，国家、省市级为政府职能部门，地市县为企业，专营业务可以组建信函局，其他的储蓄、快递、物流、集邮等商业化业务全部独立核算，并理顺与总公司的关系，让其享有自主经营权。 普遍服务迷失 目前，中国有8万个邮政网点，其中6万个网点的普遍服务严重亏损。仅维持四川省阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州"三州"的普遍服务，国家局每年就要补贴四川省邮政局1亿多元，全国加起来数目更为庞大。 原中国邮政科学规划研究院院长王占宁教授告诉记者，造成这种局面的原因，一是通信数量的减少；二是党报党刊、义务兵信件、盲人读物等免费寄递；三是内部运营成本的提高。现在，一封内埠平信是0.6元，外埠是0.8元，而平均的通邮成本为1.1元左右。 普遍服务的任务十分艰巨，而普遍服务的质量近年来也令人堪忧，仅北京一地，目前就有2.6万栋住宅楼的信报箱不能用，老少边穷地区的邮政基础设施更可想而知。据北京邮政管理局统计，到目前为止，北京邮政网点已有700多个局所，上海600多个，看上去北京比上海要多出100多个，但实际上海的局却比北京多出93个，一个局管十几个所，北京实际不如上海。 “造成这种原因的是北京每年上缴国家局的利润是3个亿，位列全国之首，这样北京邮政承载的压力就非常大。”一位业内人士道出苦衷。 2003年，国家邮政局的年度报告中明确指出，邮政在业务上定位不清。这是国家邮政局在取得扭亏增盈的成绩面前对自己的反思。 邮政的核心业务是普遍服务，普遍服务的核心是信函业务。可是近年来在国家局下达高指标的压力下，主营业务已经迷失。 1998年分营后，邮政亏损179亿，此时，国家邮政局提出3年扭亏。问题是怎么扭亏？按现行政企合一的体制国家邮政局只有用高指标考核。经过3年努力，到2001年，业务收入达到470亿元，利润达6000万元，实现了中国邮政扭亏目标。2002年更上一层楼，业务收入达到510亿元，利润1.25亿元。而高指标下付出的是沉重的代价，在人事上仅深圳局就撤换了4任局长，撤换的原因是没有完成定额。 业务上，各地都把信函的普遍服务放在次要位置，主要精力都放在利润较大的储蓄、速递、集邮、物流等业务上。 为了完成指标，争取更多的客户，储蓄出现了严重的揽储现象，储蓄额年年以20%的速度递增，与4大商业银行已形成强烈的竞争格局；有的地方局到了年底干脆把EMS这个挣钱的“蜜饯”，一折二折卖给小的快递公司；为了揽客邮政内部甚至出现了争抢现象。 国家邮政局改革研究专家范业强说：“在高指标的压力下，4年来邮政普遍服务水平没有明显提高。特别是经济欠发达地区，农村和偏远地区的邮政局所的设备和营业场所，4年来大多没有更新甚至连邮车也不能进行例行的大修与维护。在城市、新建小区的通邮网点撤并等问题也与抓收入、少支出的问题联系在一起。在这种情况下，普遍服务的前景堪忧。” 对于造成高指标的原因，邮政业的一位权威人士解释：“财政补贴的“8531”计划(分营后4年共补助170亿)，只够弥补1998年的亏损，我们的吃饭问题怎么办？这就逼着我们找饭吃，不然的话60万人怎么活？邮政的设施是国家，邮政的基建项目应是国家投入，它与普遍服务的补偿是两回事。”邮政的补偿机制，基础设施的建设，这些悬而未决的难题，看来惟一的办法只有在改革中寻求答案。 邮储银行悬念 普遍服务要不要补助？怎么补助？一直是财政部与国家邮政局争论的核心，而邮政储蓄成为这场争论的焦点。 1986年，中央政府为了吸纳民间资本，批准邮政可以通过网点办储蓄，邮政储蓄应时而生，它的业务流程是，其资金直接存入央行，由央行向邮政支付高额利息，邮政储蓄再按市场统一利率付给储户，其中的利差就是邮储的直接收入，1999年后，邮政储蓄额增长迅猛，到2002年邮储年末余额已达7364亿元，比上年净增1458亿元，这种增长速度对中国人民银行压力增大。随着我国经济的迅猛发展，金融业的资金储备已十分雄厚，呆在央行里的邮储资金倒成了国家财政的沉重负担。央行得每年从财政部拿巨资支付中国邮政的利息，仅2002年就是180亿。 2003年央行给4大商业银行的存款利息是1.3%或1.4%，而给邮政储蓄是4.131%，与2001年相比，2002年中国人民银行将给付中国邮政的转存款利息从4.6008%降到4.347%，2003年又降低了0.216%。对于央行降低转存款利息，完全是迫于压力。在这种压力下助推了邮储银行的批准。 普遍服务的补偿之所以悬而未决，其中原因就是财政部认为，邮政储蓄已属于财政的“暗补”，当国家邮政局向财政部报告邮储利润为25亿元时，财政部以此数据不准为由驳回。 邮政储蓄能不能成为银行？一直是两派争论的关键，1999年，央行批准邮政储蓄可以办成邮储银行，可国家邮政局迟迟未动，原因很简单，如果成立银行，邮政就无权监管，邮储银行自然收归央行门下，那么每年180亿元的直接收入将化为泡影，作为当前邮政最好的“吃饭家伙”，说什么也不会撒手。 记者在邮政系统采访时，从上至下坚决反对搞银行。其中的理由是：“邮政储蓄是一项代办的业务，我们收取的是代办费而已，过去我们为国家做过很大的贡献，现在存储资金过剩，可以通过政策调控，没有必要搞银行，再说我们也没有这方面的人才。” 而专家的意见是：“7364亿元，这笔钱紧排在4大商业银行之后，如果在美国的话这笔钱就好处理，因为它的资本市场成熟，现在这笔钱对我们来说很烫手，成立银行是最好的办法。” 不改银行怎么办？国家邮政局的一位官员认为，可以像台湾那样成立储金会，业务上与现在没有什么改变，只要理顺上下级的领导关系就行了，如果真的分了家，我们就要把最好的门面搞邮政的核心业务，不会搞银行。 2002年6月，南方航空股份有限公司以1.5亿元，收购一直亏损的中国邮政航空公司49%的股权，成为第二大股东；另外，中国邮政与法国签定的各占50%股份的邮政保险公司即将挂牌；据业内人士透露中邮速递总公司，将是股份制改造的下一个目标。由此看来，国家邮政局对商业业务专业化整合已初露端倪，按其发展，在邮政政企分开后，股份制的储蓄银行将是必然趋势。 上市搁浅 对于媒体关注的北京、上海、江苏、浙江、福建、广东6省市邮政的整体上市方案，北京邮政管理局的一位负责人告诉记者，他们还没有接到关于上市的任何通知。 对于拆分上市，姑且不论可不可行，技术上就有一个网间结算的难题，现在全国与这六省市的网间是不结算的，在一锅饭里，大家都是义务的，如果上市的话就要结算了，电信是计算机算的，邮政怎么办？ 根据国外邮政发展经验邮政企业化有两个阶段：第一是邮政从政企合一的模式转变为政企分开；第二是邮政企业朝着商业化发展，依据市场法则进行商业经营，包括邮政放开经营，实现股权多元化，最终走进资本市场。采访中专家一致认为，中国邮政政企分开之前难于达到上市目的。无论是整体上市还是拆分区域上市都有极大的困难，因为整个中国邮政的商业模式不清楚，也远未形成自己的核心竞争力。 随着外界对邮政上市的的聚焦，专营与非专营的概念被纳入政企分开的内容，国家邮政局改革研究专家范业强认为，专营公司是政府企业，它的核心业务是普遍服务的信函业务，它享受政府的补偿；非专营的公司可以股份化改造，做大做强后可以上市。 记者从国家邮政局获悉，2002年中国邮政全年商业化业务的收入占70%，其中储蓄180亿元，速递50亿元，物流30亿元，集邮50亿元，报刊发行50亿元。以上几项业务，在政企分开后，完全可以股份化改造，邮政内部都看好速递的发展前景，认为要上市速递最有可能。 据国家邮政局的人士透露，国家邮政局曾有一个上市课题组，与邮政改革方案课题组同步进行，在“非典“时期，这个小组已经停止工作。在此之前，曾由多位业内人士对这个小组专家质询：关于上市后普遍服务怎么解决？省市局的政府职能部门怎么解决？在问题的现场没有一个人能回答上来。 我们还要继续改 ——专访国家邮政局行业管理司司长 达瓦 为什么改革这么缓慢？ 《财经界》：50克底线的专营你认为可行吗？ 达瓦：50克是发达国家2008年的目标，绝不会是中国2003年的目标。 《财经界》：你认为在政策上，你们有没有失误的地方？ 达瓦：我认为我们邮政部门没有任何失误的地方。 《财经界》：两部一局的委托是不是有不妥之处？ 达瓦：这是没办法的办法，当时国际快递公司以快递这两个模糊字眼进来了，专门进入你最有油水的业务中已经20多年了。加入WTO开放速递，但中国邮政专营的除外，可是在水平条款中又说，今后出台的东西不能对原来出台的东西有限制，人家进来20多年了，就好像农民进城20多年了，生了孩子，你能不让他上户口？这不太可能，简单的办法也不行，我们很为难。 《财经界》：过去你们有改革吗？ 达瓦：国家邮政局建立后就一直在改，我们还要继续改。 《财经界》：为什么改革这么缓慢？ 达瓦：邮政是一个很特殊的行业，有他的特殊性，今年国务院把我们列为改革重点，我们会认真贯彻。 补偿要独立核算 《财经界》：现在邮政盈利最大的是什么？ 达瓦：盈利最大的是储蓄，占总收入的30%。 《财经界》：其他的业务怎样？ 达瓦：其他的占70%。 《财经界》：普遍服务有收入吗？ 达瓦：每年有45亿元。 《财经界》：亏损多少？ 达瓦：亏损100亿元。 《财经界》：怎么有一种说法是亏损45亿？ 达瓦：这是中介公司算出来的，其实根本不是那么回事，主要考虑跟财政部嘴张的大了什么也捞不上，在这种情况下才报出这个数字。 《财经界》：财政部不买你们的账是什么原因？ 达瓦：不是不买账，他们也表示普遍服务要补偿，至于为什么还没肯定，因为我们算出来的结果，他们觉得有虚数，为什么？就因为邮政属下的这些企业都没有独立核算，没有独立核算，一个业务亏多少你说不清，如果独立核算立刻就说清楚了。 改革可以适当分流 《财经界》：现在国家邮政局有多少个部门? 达瓦：8个。 《财经界》：工作人员有多少？ 达瓦：按法律规定国家邮政局定编是180人，省局定编是120人，市和县都是纯粹企业性质。 《财经界》：实际有多少人？ 达瓦：国家局有300多人，这是根据业务发展需要增加的。 《财经界》：如果改革的话人员要分流吗？ 达瓦：可以适当分流一点。 《财经界》：怎么分法? 达瓦：就是将企业职能分出来就行了。 《财经界》：哪些是企业职能？ 达瓦：比如财务、劳资、保卫这完全是企业职能还给企业就行了。 《财经界》：中国邮政有多少职工？ 达瓦：外界说50万是长期合同的职工，后来又招了近10万的临时工，现在统计按从业人员计算有60万。 《财经界》：如果改革的话职工要分流吗？ 达瓦：不会怎么分的，因为中国的邮政职工不算多，14亿人口才60万，而美国2亿人口是70多万。 普遍服务可以委托 《财经界》：作为老邮政人，你对现在的普遍服务满意吗？ 达瓦：普遍服务的标准是个相对概念，我们现在是小康社会，只能拿出与小康社会相适应的普遍服务的标准，我们还要建设全面的小康社会。我们现在做的还不错，但是还有待进一步改善，随着国家经济发展，普遍服务水准也应提高。 《财经界》：小康社会的普遍服务是一个什么样的标准？ 达瓦：是温饱型的，与它相适应普遍服务的标准只能是普通信函，基本的业务，万国邮政公约里有明确的规定，快递不是普遍服务，是商业化的代办。 《财经界》：如果专营拿过来能保证普遍服务质量吗？ 达瓦：专营是国家专办的。服务方针是：迅速、准确、安全、方便8个字，保证公民的通信权力和秘密是国家的责任，法律明确规定的专营是反映人民群众通信权力的愿望。 《财经界》：改革后普遍服务能企业化吗？ 达瓦：邮政本身有政府职能，也有企业职能。首先，普遍服务是政府职能，可以委托企业去做，政府必须补偿，让老百姓享受通信的权力是政府的责任；其次，党政机关机要通信是不能委托企业去做的，而且不是一般工作人员去做的。商业性质的快递、储蓄、集邮这些可以企业化。 《财经界》：普遍服务如果补偿的话，你们能不能扩大再生产？ 达瓦：首先，不能从如果出发。普遍服务需要多少，国家就要实事求是补多少，这是日常运作成本，邮政是国家设施，应由国家拿钱，它与普遍服务是两回事。 《财经界》：奥运会邮政缺口30亿元怎么办？ 达瓦：国家、国家局，北京市政府、北京局几家共同拿，也不能跟普通服务完全分开。2008年在北京开奥运会，应当向世界人民展现中国邮政的风采。 邮储不能搞银行 《财经界》：你同意将邮储搞银行吗？ 达瓦：储蓄业务的收入是我们劳动所得，党和国家的政策是有所为，有所不为，突出主业，邮政的定位是搞信件的，还有力量的话再搞储蓄，我们搞银行干什么？而且这些网点都是邮政的网点，不适合搞银行，因为我们也没有那么多人才。 《财经界》：不搞银行搞什么？ 达瓦：可以像台湾一样搞储金会。 《财经界》储金会业务有变化吗？ 达瓦：没有，主要把领导关系理顺就可以了。 《财经界》：为什么会出现揽储现象？ 达瓦：表面上是揽储，内在根子是8531的政策上，应该把普遍服务的钱，通过法定的机制补偿给邮政，邮政才能安心地为人民提供高质量的服务。 《财经界》：如果国家决定搞银行的话怎么办？ 达瓦：因为那是我们的副业，我们不会用最好的门面去搞。 认识的误区 《财经界》：为什么把国家邮政局划到信息产业部？ 达瓦：原因是认识上有误区，以为邮政业是通信，就跟电子通信混在一起，过去是靠电信过日子，有饭我们跟着一起吃，全世界都分开了，我们也就分了，其实是两码事。 《财经界》：国际惯例怎样？ 达瓦：世界上是从20世纪90年代开始分开的，最典型是英国，它成立邮政委员会，美国邮政总局直属国会管。 《财经界》：机构改革会不会将国家邮政局划到国务院直管局？ 达瓦：这是一种趋势。 《财经界》：你对邮政扭亏怎么看？ 达瓦：扭亏也有一个误区，应该一分为二，快递、储蓄这几个是扭亏的，普遍服务是亏损的。对于这个问题一句话说不清。 走出囹圄 ——专访国家邮政局改革研究专家 范业强 专营途径 《财经界》：你对放开专营怎么评价？ 范业强：迄今为止，在世界各国邮政中，找不到哪一个国家主动放弃邮政专营，中国似是例外。 《财经界》：造成的原因是什么？ 范业强：是工作上的失误。 《财经界》：失误在哪？ 范业强：自1995年经国务院批准外经贸部发布《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》开始，邮政专营的信函业务被打破，这个规定违反了1986年制定的《邮政法》对专营的规定。其后在2001年二部一局发布629号文件和2002年二部一局472号的《补充通知》中，对进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务以委托管理的方式给予承认，完全将违法贴上了合法标签。 《财经界》：当时的规定是不是考虑到入世的因素？ 范业强：加入WTO以前，有些人认为中国邮政可能会被做为物流服务业看待而受到入世的冲击。加入WTO以后，很多模糊的认识得到了澄清，《中华人民共和国加入WTO议定书》中明确表述：“CPC75121，现有中国邮政部门依法专营的服务除外”。因此，中国邮政在核心业务方面并不与WTO发生直接的关系。应当指出的是，WTO是完全与市场行为相联系的，邮政专营外的一切服务性业务受WTO的约束。譬如，邮政从事的物流业，但是这不能说明邮政普遍服务属于物流业。 《财经界》：怎么才能收回呢？ 范业强：所以很尴尬，通过修法界定标准是一个途径，也可以政策先行。 《财经界》标准怎么界定？ 范业强：1990年《邮政法实施细则》中规定，信函是“以套封形式传递的缄封的信息的载体”，包括书信、各类文件、各类单据、证件、各类通知、有价证券等。当前如按照这个标准实行专营的难度太大。我认为，信函专营的范围应确定在私人信函及县级和县级以上党政军部门的文件，以50克起点内所有国内信函由中国邮政专营；私人信函及县级和县级以上党政军部门的文件以外，50克起点内所有国际快递信函由邮政管理部门委托经营并对其实施邮政监管。有一点我要强调，专营决不是专收亏损的普通信函，它应包括快递在内。 《财经界》：50克起点的依据是什么？ 范业强：有两个数据可以说明这个，中国人均年寄信16件，美国人均为700多件，原因是随着经济的高速发展，私人信函已经明显减少，而票据、广告、商业信函增幅较大，根据我的调查，这些函件都在50克以内。 普遍服务的新定义 《财经界》：你说过，这些年来对邮政普遍服务认识上有偏离，它偏离在什么地方？ 范业强：我认为，我们对这普遍服务没理解透，一提普遍服务就是农村边远地区，这种理解有失偏颇。中国邮政是十几亿人口的泱泱大国的邮政，就专门管农村的投递，在世界邮政史上是笑谈。邮政的主业是信函邮递，普遍服务是包含在这个业务中，现在把快递划分出去是不对的，快递也应是普遍服务的内容。 《财经界》：那么，你的普遍服务的定位是什么？ 范业强：普遍服务是现代文明社会所不能回避的事物，通常是指对低收入人群提供的服务和社会福利最大化两个层面的含义。实际上，跟小康社会的奋斗目标也是紧密地联系在一起的。例如，云南山区有很多特产及手工艺品，需要用小包裹寄出去。可是那里的普遍服务设施这些年来跟不上，到旺季时，寄不出去，滚存能达到7000多袋，试想这7000多袋邮件寄出去了，寄邮件的人是不是有收入了，收入10块，就离小康社会近了一点点。收入20块，又近了一点点。所以说邮政跟小康社会有密切的关系，它绝对不低于教育与农村的关系。 《财经界》：为什么普遍服务的质量近年来没有上去？ 范业强：是高指标造成。为了完成指标，基层的邮政就去揽储，有的就去送牛奶，搞物流，实际上是主次不分。质量差与不差，异地寄递看不出来，因为只有邮政一家，而在同城快递就看出来了，有竞争就看出邮政很差，不但价格高，而且时间慢。 《财经界》：造成这种局面的是什么原因？ 范业强：是体制问题。相同的价格它没有松动性，因为这是国家邮政局规定的，无论是同城快递，还是异地速递，它的价格都是固定的，缺乏个性化和灵活性。 《财经界》：如果按照你的改革研究这种局面能够调整吗？范业强：能。政企要分开，现在特别是基层的邮政局都是政企一体的，所以邮政人员弄不清楚自己是企业还是政府。企业也得分开，专营和非专营，专营就是搞信函的普遍服务；非专营的就是搞普遍服务以外的，比如物流、储蓄、集邮等。《财经界》：普遍服务财政该不该补偿？范业强：我认为补偿一词是不对的，因为邮政是国家提供给公民的公共服务，不存在补偿一说，应该完全由国家投入，就是不改革也得投入。 企业化趋势 《财经界》：你认为邮政改革的当务之急是什么？范业强：政企分开和专营问题从中国邮政的现实看最迫切，该专营的专营，该委托的委托，该监管的监管才是当务之急。中国邮政的企业化是改革方向，但不能冒进，不能急于求成。中国邮政先搞政企分开是较为切实的。目前中国邮政尚不具备上市的条件。 《财经界》：改革后中国邮政的组织结构是什么样的？范业强：国家邮政管理部门可以是两级，即国家邮政总局和省(市)邮政局，专司邮政行业管理、资费管理、邮票发行、制定体制标准和法律法规等职能。在邮政行业管理方面，把邮政专营企业和委托经营企业都纳入正常管理的渠道，可以有效地保证邮政专营利益，也可以有效地解决邮政行业混乱所导致的国家安全问题和国家形象受损的大问题。譬如，成立由国家邮政局直接领导的全国性邮件进出口监管中心就十分必要。《财经界》：政企分开后企业的功能是什么？范业强：中国邮政政企分开后，邮政企业也要再分开，分为负责专营的公司和非专营公司。专营公司除专营邮票业务外的主要业务应是信函寄递业务，分为普通信函和快递信函两类。现在普通信函专营毫无问题，问题在于快递信函已经是基本放开的局面，如何专营成了大难题。对此可以考虑从信函专营的标准界定入手。 《财经界》：那么非专营企业怎么分呢？范业强：中国邮政政企分开后的非专营企业应包括：邮政物流业务、邮政保险业务和邮政储蓄业务3大类。这3类业务尽可以通过股份制改造，利用现有邮政资源做强做大。邮政物流业可以充分利用邮政的网络资源，是一个很有发展前景的产业项目，其能否大发展主要看改制。邮政保险业是新生事物，利用邮政在广大农村的众多网点，从开展小额人寿保险开始，其前景是目前国内保险同行们所不能企及的。 邮政储蓄如何改？是关系中国邮政改革前景最大的问题。尽管邮政储蓄业务收入现在是中国邮政的主要业务收入，但是其与中国人民银行的矛盾也日渐突出，到了非解决不可，越快解决越好的地步。邮政储蓄对中国人民银行而言是“尾大不掉”。 办银行对国家有利 《财经界》：邮政储蓄银行，储蓄加在里面，与4大商业银行有什么区别？ 范业强：我觉得，邮储银行需要一个专门的研究，干脆叫邮政银行就完了。 《财经界》：它的金融业务与这4大银行有没有区别？ 范业强：现在，4大商业银行的业务已经没有界限了，如果邮政银行成立的话，它的业务可以不跟它们交叉，因为它的对象主要在农村，这一点农行都赶不上它。 《财经界》：将邮政储蓄改成银行的意义是什么？ 范业强：这样做有几点好处。一是邮政与中国人民银行乃至国家财政的关系从此可以变得很清楚，国家财政是否该对邮政普遍服务补贴的问题能够得到解决；二是邮政的普遍服务可以得到保证，邮政储蓄业务委办给基层邮政局所，有利于基层局所提高收入；三是邮政储蓄可以纳入中国人民银行金融管理系统，有利于国家的金融调控；四是邮政储蓄资金不再全部上存给中国人民银行，既减轻了中国人民银行的压力，也使资金可以得到充分利用；五是邮政储蓄银行的收入未必会比资金上存中国人民银行的转存利息收入低；六是邮政储蓄银行的利润可以用来补贴邮政的普遍服务。 《财经界》：邮储银行的优势在哪里？ 范业强：其优势在于网点多，8万个网点有6万个在农村，农村市场潜力巨大，也能兼顾城市。 《财经界》：如果成立银行的话，是不是邮政就无权管了？ 范业强：是的，按照中国现行的金融体制是这样的。 《财经界》：如果改成银行对邮政是不是不公？ 范业强：这样改对国家是有益的，从另外一个角度来说，对中国邮政事业是有好处的，邮政现在是自己的田不种，为了抓收入种别人田。第一步，不如把邮储分出去，亏损的财政补给你；第二步，专营这一块慢慢市场化，专营是保证普遍服务的最低标准，市场化是提高普遍服务的水平。 难点在于观念 《财经界》：如果按你的改革研究定性的难点是什么？ 范业强：难点在于观念上能不能完全解放。 《财经界》：从你的研究到出台的话估计需要多长时间？ 范业强：因为这个报告到底是一个理论模型，离应用模型还差得很远，这得需要大量的数据，需要调研。改革是系统工程，一般来说，一开始进行定性的分析，就是我做的这些事情，然后搞个数学模型，部门之间的数量关系，再把数据带进去，就变成应用模型了，但这个过程还很长。 《财经界》：当前，国家邮政局对你的议案态度如何？ 范业强：两个问题存在分歧：一是专营重量标准，他们反对，二是将邮储改成银行，他们反对。
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