银监会迈出一步

　　挂牌成立一个多月来，银监会尽管还处在搭架子阶段，但其低调的姿态和雷厉风行的作风使中国银行业对这个新的监管者多了几分信心和期待

　　本刊记者 冯禹丁

　　“从今天开始，如果不是每星期，那么每个月都会有好消息。”5月29日，国务院新闻 办举行的记者招待会上，银监会主席刘明康首度公开亮相时对100多家中外媒体承诺。“银监会要保护存款人和金融消费者的利益。”“简单的讲，在一个好事面前，在一个发展的趋势面前，监管者始终要保持着满腔的热情和冷静的脑袋，就是warm heart，cool head。”刘明康的坦率、专业和不空谈赢得了媒体和业界的诸多好评，有媒体称之为“令人耳目一新”。

　　新官上任三把火4月28日银监会正式挂牌成立后的一个多月内，银监会带给人们的最大好消息也许便是这种雷厉风行的作风和面貌。成立不到一个月便大小动作一个接一个：积极筹建国际咨询委员会；就巴塞尔新协议公开征求意见；发布1号令，调整银行市场准入管理方式；表示将首度出手，对国内商业银行非信贷类资产进行检查，全面了解分析工行、农行、中行、建行四家银行不良资产的总体风险状况，加强对非信贷类资产的监管。

　　随着中国加入WTO，使中国的货币政策和银行监管面对许多新情况、新问题。WTO遵循的一个重要规则就是透明度原则，首先就是决策机制和决策程序的透明度。“如果说和过去有什么不同的话，银监会在今后会致力于信息披露和预警制度。”刘明康在电视转播的5月29日新闻发布会上表示，“我们的天职就是保护存款人的利益，所以我们绝不滋长道德风险。对于严重资不抵债、高风险的金融机构，我们会依法依规行使我们的职权，使它及时的实现市场退出，来维护金融的稳定。”此前，刘明康在中国银行任职期间因为引进改革措施而广受好评，这些措施推动该行的香港业务在当地上市。

　　“我们不监管证监会和保监会的金融机构。”刘明康表示，但银监会监管对象下面延伸成立的和控股以及参股的保险机构、证券机构和其他机构，银监会将会同保监会、证监会，使用主牵头监管制度和职能监管制度进行全方位覆盖。现在银监会所监管的银行业的总资产在去年年底达26.45万亿人民币，占全经营资产的85%。监管的对象是四大国有银行、三大政策性银行、四家资产管理公司、11家全国性股份制商业银行、110家城市商业银行、449家城市信用社和35500家农村信用社，此外还有邮政储蓄银行、在中华人民共和国境内营业的外资银行和外资银行的代表处、信托投资公司、租赁公司、集团企业的财务公司等。

　　由于缺乏有效的产权约束，中国商业银行体系(基本上为国有和准国有)存在严重的问题，从存量角度看，商业银行存有巨额的不良资产，高盛公司在其2002年12月的研究报告中指出，中国的银行业的不良贷款酝酿着很大风险。刘明康在会上对其面临的艰巨任务表达了积极的观点。他表示尽管银行业改革进程缓慢，但到今年3月底，国有商业银行已经将不良贷款率降至24%，较2002年底下降约2个百分点。他同时表示，今年不良贷款率将再下降3到4个百分点。促进各类银行实现“双降”(不良贷款比例和不良贷款余额同步、同时下降)被定为当前四大工作重点之一，其它三项工作包括大力推进国有商业银行的改革；加快农村信用社改革试点的工作；对国家政策性银行、股份制商业银行和其他的金融机构进行规范化的改革工作。最近一段时间银监会正在抓紧部署对各类存款类的金融机构的经营情况和全面风险情况进行分析比较。同时，已经部署对贷款五级分类等现场检查和改进工作。

　　尽管银行业改革进行了5年，但中国国有银行仍然受到大量坏帐的困扰，可能要求政府再度提供救助。改革进程缓慢在很大程度上是因为四大银行继续在维持国有企业运营方面发挥保护伞作用。刘明康的讲话以及银监会成立本身都说明了中国四大银行管理、贷款和存款业务的改革进程远远慢于各方面对金融改革进度的期望。事实上，从央行剥离出来的银监会成立的目的就是加速银行业改革进程。

　　设立之路曾一波三折

　　1998年11月，央行省级分行体系被九大区分行和21个地方监管办取而代之，目的是削弱地方政府对金融业的干预，加强监管与独立性。四年多来，这种体制基本上没有变化。经济学家们认为，在1998年控制金融风险的背景下设计的九大区行体制匆匆上马，造成很多矛盾，监管存在体制不顺的问题。

　　其实早在2001年，国务院发展研究中心课题组就提出了央行货币改革与银行监管职能适当分离的观点。2001年3月，国务院发展研究中心成立了“金融改革与金融安全课题组”。课题组在2001年里主要集中力量重点研究金融监管问题。在国内调研和出国考察的基础上，课题组提交了一系列研究报告，其中一份中提出了货币政策职能与银行监管职能适度分离的建议，并就分离方式提出了左、中、右三种方案，即所谓金融部(委)、银监会和银监局三种分离模式。2002年初，中央金融工作会议召开的前夕，课题组报告公布，分拆央行业务的声音开始出现。

　　与此同时，反对的声音也一直没有平息，理论界的争论主要集中在质疑“银监会”的效用上。中国社会科学院金融研究中心易宪容博士认为，设立“银监会”无非将其从央行中正式分离出来，不过是多了一家机构而已。而监管问题的关键却在于如何解决存在于银行界的政企不分问题，以及央行的职能转变。他认为设立“银监会”的结果很可能是“效果尚未可知，而成本却注定要提高，最终得不偿失。”国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌也认为，当前银行监管的首要问题不是体制问题，而是如何进一步提高监管水平的问题。

　　不仅在理论界，当时的央行对“银监会”的提法也很不以为然，2002年1月28日，中国金融业官方机关报《金融时报》头版头条的署名评论员文章《发挥中央银行的监管优势》，驳斥“央行分拆说”、“银行监管局说”以及更为激进的“银监会说”。2002年2月全国金融工作会议期间，有关“银监会”的讨论未被列入会议日程，传说中央银行的分拆方案将暂缓讨论。

　　直到今年1月底，新上任的央行行长周小川在银行工作会议上所称，中央关于金融改革的有关方案已有定论，不需要再另行研究，将来方案正式出台，中央银行执行就行了。至此，会不会设立银监会的悬念正式有了答案。

　　分析指出，除了银行业自身改革发展的需要，如箭在弦的政府机构改革是促使“银监会”诞生的另一决定因素。新一届政府的机构改革“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督三权分离的要求”，成立多个全新的“委员会”，“委员会”最高负责人为主席或主任，直接向国务院总理负责。而“国家银行监管委员会”正是其中之一。

　　银监会与央行的二元关系

　　监会的倡议发起人之一，国务院发展研究中心宏观经济研究员魏加宁博士曾指出：“虽然央行同时具有货币政策决策者和银行业管理者的双重角色，但它极有可能在调整利率和进行货币供应决策时，站在银行业管理者的角度去保护商业银行的利益。”魏加宁博士介绍，货币政策职能与银行监管职能在本质上有许多重要区别。货币政策属于短期政策，是中央银行的职责所在，应当能够因势利导、灵活善变。银行监管则属于政府行为，应当从严监管、持之以恒，绝不能够忽紧忽松。两种职能相对分离，其好处之一，就是可以防止货币政策与银行监管的同步振荡，有利于二者专业化水平的提高。一方面，货币政策应当更多地依靠公开市场操作等市场化的政策工具来实现，而不能依靠放松或加强银行监管力度来实现其政策目标；另一方面，银行监管如果出现失误，也不能依靠随意增加货币供给去填补窟窿，掩饰漏洞。

　　与其他行业的改革进程相比，中国银行业的改革目前已明显滞后。其主要问题在于国有银行和利率市场化改革进程缓慢，导致资金流动不畅和金融运行与实体经济运行脱节。银监会的成立，实现了货币政策与银行监管职能的分离。被剥离了监管职能的中国人民银行可不再受制于商业银行的安全与利益，而是能够从整个金融业乃至国民经济的全局出发来考虑货币政策的制定。不仅对商业银行要进行检查，而且应当对所有在中央银行开户、与中央银行有交易行为的金融机构都进行检查，要把握包括货币市场、债券市场、股票市场甚至保险市场在内的整个金融市场的动向和资金流向，维护金融市场的稳定。但是这种检查与监管不同，它只需要了解市场真实情况，而不需要对监管失职承担责任。

　　由此可见，单独设立银监会，不仅是为了将央行的双重职能予以分离，加强银行系统监管，而且更重要的，是为了维护和加强中央银行自身的独立性，从而提高货币政策决策机制的透明度，增强货币政策的独立性。一个相对独立的中央银行有利于保持货币币值的稳定，因此，保持货币政策的独立性通常被认为是市场经济条件下一国政府行为成熟的重要标志之一。

　　在实践上，央行独立也已经成为一种趋势，已有越来越多的国家尤其是那些经历了重大金融事件和金融危机的国家都纷纷采取央行分拆的模式，并且银行监管职能的分离与中央银行的独立往往同步进行，比如英国、日本和韩国。魏加宁博士认为，“银监会本身其实只是一个副产品，我们的初衷是要研究如何加强中央银行的独立性，规范货币政策决策机制，因为这才是关系到我国经济能否实现长期稳定持续快速增长的一个带根本性的大问题。”从这个意义上来说，提升金融监管的效率和水平是我国金融改革要达到的目标，银监会成立和央行机构改革是根据由浅到深、由易到难的渐进式改革原则，而作为整个金融监管体制改革的突破口实施的。有专家评论，这次央行机构改革是中国政府为了彻底解决金融弊端而下的最大一次决心。

　　银监会成立之后，将对商业银行实施监管职能，但央行依然是商业银行最后的贷款人，同时，央行对商业银行仍拥有检查权。因此，央行和银监会之间能否建立一个稳定的沟通协调机制，成为众商业银行的焦点。刘明康在5月29日的新闻发布会上表示：“讲到和人民银行的关系。正如国务院机构改革方案当中所提到的，在金融监管和维护金融稳定方面，央行的宏观调控和银监会的监督管理工作是互相补充、互相促进的。简单讲就两条：第一，今后工作上面加强沟通协调。第二，实现信息共享。”

　　在过去很长一段时间里，中国人民银行一直集货币政策、金融监管和商业银行等职能于一身，随着银监会的成立，中国金融业银行、证券、保险“分业经营，分业监管”的框架将最终完成，新中国成立50多年来中国人民银行集多种职能一身的“大一统”时代也宣告结束。而业内专家认为，鉴于混业经营、混业监管已成为金融业大势所趋，目前，国内金融市场也出现了混业的苗头，一些金融控股集团已经出现。因此，长远看来，银监会所扮演的将是一个重要的过渡角色。但多数金融混业经营的国家，都经历了相当长时间的分业监管及货币政策独立，我国尚处在完善分业监管的进程中。

　　银行界的期待

　　银监会成立后，除了制定有关监管的规章制度、办法，审批准入条件外，在监管时还有权依法对违法违规行为进行查处、处罚，并追究相关人员责任。以后银监会完全可能对各家银行定期现场监管，银监会的工作人员可以直接通过该行的内部电脑，进入该行数据信息系统，直接查询该行在全国各地的任何一笔业务情况。

　　可以想见，随着银监会的成立，各商业银行的改革力度也会加大。中国建设银行行长办公室于保月说，“毫无疑问，哪个行率先将不良资产的水平降低至符合上市的水平，哪个行将率先上市，因此各家商业银行都在暗中进行竞赛。”据悉，目前各商业银行内部也正在探讨如何加强内部监管的问题，以适应形势的变化。招商银行行长马蔚华在接受媒体采访时称，央行货币职能和监管职能分家，银行监管方面肯定会加强，但这又涉及到一个银行协调成本的问题。他希望“银监会”与央行间加强沟通，信息共享，减少磨擦成本，提高办事效率。

　　从长期来看，随着监管力度加大，银监会对商业银行许多业务也将制定新的管理办法或条例，不仅促使已经开展的业务更加规范，竞争上更加有序，更可以促使许多目前还没有开展的中间业务开展起来。但短期内不会变动太大，因为监管银行的政策会有一定延续性。