中国银行业的风险与出路

　　中国是否已陷入危机？

　　银行业是现今中国经济中最严重的问题。多数分析认为，金融改革的步伐已落后于国有企业改革、消除政府债务与赤字等领域，而几乎每一个“噩梦”都始于银行危机。今年，新的领导班子上任，我们期待着银行业问题被摆到政策议程上的显著位置。

　　我们认为中国银行业的问题非常严重。根据我们最乐观的估计，中国银行未偿还贷款中有40%是不良贷款，这一数字是目前亚洲的最高水平——远远超出过去将一些国家带入金融危机的不良贷款率上限。

　　但是，我们认为在短期内不会发生危机。考虑到预期的贷款损失，构成中国金融体系的大型国有银行显然存在破产的风险，但这些银行的资产有很好的流动性，而且我们发现新贷款和银行运营的质量都有一定的改善。在近几年内，对人民币自由兑换的限制及国内金融市场的发展足以防止银行业的崩溃。

　　我们认为，中国更有可能出现的风险是“日本现象”。中国的真正风险是，扶持这些陷入困境的金融机构的成本越来越高，具体的体现是失去的机遇和经济增长势头的放慢。

　　等着国有银行自己走出困境意味着至少还需要十年的资本控制、固定利率以及越来越艰难的限制竞争的政策(限制国内外其他银行、资本市场及债券市场上的竞争)，以帮助这些银行获得日益减少的新存款。最糟糕的情况是，中国可能几乎没有真正的经济增长，而财政负担却越来越重，结构压力也越来越大。

　　当务之急是改革银行业。由于国有银行不能独自改善自身的财务状况，因此需要政府插手，从根本上使银行业重新步入健康发展状态。我们不同意这样的观点：现在政府对银行业提供财政援助还为时过早，银行业自身还没有做好准备。我们认为，大量的不良资产正是目前阻碍发展的因素。

　　我们预计，要有效剥离不良贷款(NPL)，政府至少需要投入2.4万亿元人民币，即GDP的21%。这一数字是国有银行达到“可供出售”状态所需的最小资金量，然后外部投资者才能来提供其余的资金。如果政府希望对国有银行进行彻底的再注资，或者将同样陷入困境的信用合作社纳入援助范围，我们估计全部成本将超过GDP的30%。尽管可能会损害长期财政能力，中国仍有能力承担银行结构调整的债务成本，而不会对经济产生严重的副作用。

　　仅仅对银行进行再注资还不够。中国的坏账问题是制约当下经济增长的主要瓶颈，但仅靠政府的财政援助并不能解决国有银行的内部治理问题，也不能保证不良贷款恶性循环不再重复。一旦财务状况相对改善，中国就应解除对银行业的控制，并迅速着手对国有银行进行民营化。中国银行业的状况

　　国有银行仍是中国金融体系的主体。首先，中国的四大国有银行(中国农业银行、中国银行、中国建设银行以及中国工商银行)占了所有银行资产与贷款的60%以及存款的67%。如果我们将国有政策性银行(农业发展银行、中国进出口银行、国家发展银行)也包括进来，那么，这七大国有银行占据了资产、贷款与存款的70%。

　　若在1999年和2000年期间没有对银行不良资产进行政策性的剥离，这一比率会更高。在此期间，1.4万亿元人民币的坏账从四个国有银行划归到资产管理公司。另外，国家在几乎每个小型商业银行都拥有少量股份，并在地方一级建立了准官方性质的信用合作社。

　　官方数据显示，大型国有银行的不良贷款率为25%。过去，中国的银行不愿意公布不良贷款率，这反映出官方不愿意让公众注意力集中到银行体系的不良状况上——尤其是在1997年之后，市场对亚洲各国金融体系稳定性的担忧非常敏感，而中国国内的经济增长也开始放缓。实际上，在传统会计体系下，国有银行对于自身财务状态的真实情况所知甚少。

　　在过去三年中，情况已经有所改变。随着对经济增长的信心和人们对透明度的关注，政府鼓励银行提供更准确的资产质量信息。更重要的是，自从2001年以来，中国的国有银行开始采用国际通行的五级分类系统。在过去几年中，国有银行也在改善内部会计和报告结构方面取得了重大进步。因此，现在银行能定期公布不良贷款数据。最近的数据显示，2002年底，四大国有商业银行的平均不良贷款率为26.1%，其他商业银行的不良贷款率要低得多。

　　我们估计实际的不良贷款率接近40%。尽管在数据公布方面的透明度大大提高，但很多外部专家仍认为潜在的不良贷款率约为40%，这意味着四大国有银行存在3.2万亿人民币的问题贷款(4000亿美元)；而在整个金融体系中，该数字为5万亿元人民币(6000亿美元)。这与高盛的预测是一致的，我们在《中国的银行改革：关键使命》(2002.12.3)中曾经探讨过，在股份制商业银行和外国商业银行中不良贷款率要低得多，而在城乡信用合作社不良贷款率则高得多。

　　为什么对不良贷款率的估计会存在差异？在新兴市场国家，市场预测的不良贷款率高于官方水平的现象非常普遍，在银行存在问题及国有经济比重很高的国家尤其如此。在中国，由于以下四个原因，情况更为严重：(1)新的会计体系仍依赖于各分行的执行。在分行级别，审计的质量与可靠性存在问题，对国有银行分行的独立外部审计往往会发现更高的不良贷款率；(2)某些贷款操作，比如在过去20年中盛行的一次性偿还贷款，使其不良贷款性质很难判定(而且很容易通过“不断展期”来掩盖)；(3)只要国有银行的高层管理人员仍是政府任命的公务员，他们就会权衡报告准确数据的压力以及上报“良好”和“有改善”的数据对他们的好处。

　　按照这个标准，中国的银行体系是亚洲最糟的银行体系之一。无论以何种标准看，40%的坏账率都是一个很大的数字，它在中国各银行的资产负债表上留下了比亚洲其他国家更大的亏空(用占总贷款或GDP的份额来衡量)(见表4)。在经历亚洲金融危机的国家与地区中，表4中的数字剔除了转移到资产管理公司或其他特殊目的实体的不良贷款。对中国来说，1999年和2000年它也将不良贷款从国有银行转移到资产管理公司；如果将这1.4万亿元人民币添加到银行的资产负债表中，中国的不良贷款率最高时曾达到50%左右。将中国的最高不良贷款率与亚洲其他国家相比，我们发现中国银行的业绩是亚洲最差的，与亚洲金融危机最严重时期的印尼和泰国银行的状况相差无几。

　　但是，中国的银行体系在主要方面仍有别于那些发生金融危机的亚洲国家。不良贷款率是财政健康程度的晴雨表，但决不是银行危机的惟一决定性因素。过去的重要数字显示，中国的银行体系有很多特性可以用来解释为什么银行业能避免严重的危机——以及为什么我们认为对于金融危机的恐惧被过分夸大，至少对在短期内发生金融危机的恐惧来说是如此。接下来，我们首先要分析导致坏账的原因，以及支撑国有银行体系的政策。中国如何避免银行危机？

　　为何中国没有出现更多的银行业问题？由于中国银行业资产质量的问题非常严重，外部观察家一直对中国银行业出现的问题相对较少感到惊讶。在过去的几年里，中国的一些信托投资公司已经宣告破产，许多小型的地方信用合作社和银行也分别出现很多问题，但是四大国有商业银行及国有政策性银行的流动性从未出现严重的问题。

　　五个支柱支撑着中国的银行体系。对中国金融体系的进一步研究显示，至今银行业没有出现严重危机是因为中国处于计划经济和市场经济之间，这允许政府执行稳定的经济调控政策。高储蓄率、内部融资的中小型企业的快速成长、强劲的出口以及对其他融资渠道的严格控制，使得中国能够处在一个令人羡慕的地位，将资源引导到国有银行而无需“杀鸡取卵”。

　　首先，严格控制资本外流。与大多数邻国不同，而且也与1997年至1998年经历亚洲金融危机的国家相反，中国对资本账户有着严格的限制，对资本流入和流出的管制甚严。与其他国家一样，这里也存在漏洞，但是中国的漏洞相对要小一些。由于一般存款人不能直接进行外汇兑换，以及人民币近期的强大升值压力，因此中国银行业不会面临“追加外部保证金”的风险。

　　第二，高储蓄率与高速增长的经济。在过去十年间，中国的储蓄率持续保持在40%左右。实际上，中国是亚洲结构性储蓄率最高的国家之一。尽管对官方GDP统计数字的质量存在担忧，但过去十年间，中国经济确实取得了高速增长。高储蓄率和高增长率的结合确保了每年有大量新的流动资产流入经济之中。

　　第三，对其他融资渠道的限制。为了确保流动资金通过银行体系回流到经济中，中国政府对其他融资渠道采取多种正式和非正式的限制措施。对于公司股票及债券发行事实上的限制使得流向这些金融工具的储蓄从未超过GDP的2%，而银行总能年复一年地吸引高达GDP20%的新存款。在银行体系中，中国也严格控制市场准入，通过营业执照的要求及资金来源的限制对小型商业银行的经营规模进行管制，更不用说过去严禁外资银行经营的政策。

　　第四，直接利率控制。在亚洲的主要国家中，只有中国的中央银行几乎设定了银行的所有利率，包括所有的消费者与企业的存贷款利率；只允许银行间同业拆借市场利率在一定范围内上下波动。

　　这使得中国可以保持较高的利差，2002年底接近4%。这也意味着，在过去的四年中，当应付利息收入严重下跌时——随着中央银行调低贷款利率以减少资不抵债的国有企业的还本付息成本，随着国有银行将大量过剩资金投入低回报的银行间同业拆借市场和政府债券市场，另外随着对不良贷款认识的增强减少了对自动利率展期的依赖——政府能够确保资金成本以相同的幅度下降，从而给国有银行留有巨大的空间来应对现在的债务问题。

　　这一点尤其重要，因为中国的银行业几乎没有费率及其他非利息收入，这与亚洲其他国家的银行形成了鲜明的对比。

　　第五，隐式国家担保。中国没有正式的存款保险计划，但是鉴于四大商业银行的规模和国有性质，因此存款人对于将钱存入这些机构感到很放心，国有银行一直在吸引大部分新增的家庭和企业存款。如果中国什么也不做，会带来什么﹖

　　在过去几年里，中国金融管理当局一直在采用渐进主义的方法，后迫于中央政府降低不良贷款率和改善银行业绩的巨大压力(曾郑重其事地威胁要更换最高管理层)，1999年曾通过资产管理公司剥离银行不良贷款，在一定程度上缓解了银行的困境，但随后又将问题留给银行自己去解决。尽管对银行业进行援助的内部讨论正在升温，但许多人仍然主张继续保持“等待与观望”的姿态。在讨论采取支持银行体系的措施之前，我们必须首先讨论一下如果什么也不做会带来什么。

　　完全崩溃，渡过难关，或者逐渐变得不再重要？对于银行体系的问题有各种流行的诊断和预测，我们经常听到以下三种观点：(1)国有银行不可救药，它们仍在将大量资金投入破坏价值的活动中，除非中国关闭这些金融机构，否则银行业危机将不可避免；(2)不良贷款率的下降说明国有银行进行了彻底的改革，通过坚定地削减坏账风险，国有银行可以最终解决自身的问题；(3)国有银行可能没什么希望了，但还是可以放心地忽略它们，因为与此同时快速发展的二级国内商业银行和国外金融机构能够继续支持中国的经济增长。

　　我们不同意以上这三种观点。通过对各种证据的详细分析，我们认为，中国在短期内发生金融危机的风险不大。但是，这并不意味着万事大吉；我们同时还发现，国有银行没有真正自救的可能性，而且相对来说较小的国内外金融机构并不能支持中国经济增长。事实上，什么也不做的危险就是经济停滞不前，原因是金融体系的扭曲可能会造成经济发展的终止。

　　只有在重大政策失误的情况下，短期内中国才可能出现银行危机。银行不良资产的绝大部分是1997年前的泡沫期和国有企业改革前的融资高峰期遗留下来的。尽管不良贷款存量很大，而且会自发地增长，我们仍发现新贷款的质量正在逐步改善，即问题并不是以不可控制的速度恶化。

　　因此，危机惟一真正的催化剂只可能是，在对银行资产负债表进行彻底改善之前，过早地拆除支撑国有银行体系的几根关键支柱。譬如，彻底开放资本账户，突然取消对储蓄利率的控制，民营银行或外资银行未经限制地快速渗透。但是，在近期我们还未发现类似变化的迹象。只要中国不打破当前的政策平衡，我们相信，在未来几年中，经济增长势头和持续上升的储蓄率应该足以维持银行业的流动资金增长。

　　一个担心是，中国加入WTO的承诺是解除外资银行的准入限制。中国入世协议规定，到2007年，国外银行机构将能够与国内银行平等地竞争，这使得人们担心来自国外的竞争将会给中国银行业以沉重打击。但是，我们认为这种风险被夸大了。在那些外资银行已被允许进入的地区，外资银行倾向于谨慎地扩张——大多数情况下，远不及国内金融机构的攻势猛烈。因此，外资银行的进入不会影响政府使用“软”工具来管理非国有资产增长的能力。

　　同时，国有银行自身不能解决自己的问题。按照超过40%的平均不良贷款率计算(即便按照官方25%的不良贷款率计算)，四大银行的偿付能力都很低，按照目前的标准，资本净值也不容乐观。让我们设想一下，如果还像2002年那样，银行继续将大部分税前利润用于注销不良贷款，它们的名义资产将能够以每年8%的速度增长，并且新贷款的不良贷款率仅有10%。即使是在这种情况下，十年后，国有银行仍将会有15%的不良贷款率，在技术上说依然没有偿付能力(即卖不出去)。另外，如果运营收入全部用于准备金的拨备，而不是用在急需的投资和升级上，这十年就等于“白费”了。

　　小型银行不可能拯救中国。在过去的两年间，其他银行机构的贷款以惊人的速度增长，而国有银行的增长率则在下降。这难道不能有力地证明，小型银行机构现在能够满足促进经济未来增长之需要？

　　不幸的是，在国有银行深陷不良资产泥潭的情况下，政府不能允许其他国内外银行快速扩张。事实上，2002年底，中国人民银行采取了初步措施来缓解分化，冻结了银行体系的流动资金，并限制了银行间资金拆借市场的渠道。

　　另外，对小型商业银行和信用合作社的研究表明，这种快速增长是通过向大型国有企业贷款取得的；也就是说，小型银行并没有开辟新的市场，为中小企业(SMEs)或者是家庭提供贷款，而是从国有银行那里抢走了最好的企业客户。具有讽刺意味的是，这些客户将领导未来经济的增长行业。

　　因此，真正的风险在于日本式的停滞。中国或许能够保持国有银行不会破产，并在未来很多年内避免可预见的风险。但是，将没有危机等同于7%-8%的持续、强劲增长是一个严重的错误。事实上，通过限制其他金融机构来支撑国有银行，将会给经济带来日益沉重的负担。而且，我们认为，如果银行业的问题限制了经济结构调整，经济增长势头会逐渐放缓直至停滞。

　　首先，随着人口的老龄化，我们预计储蓄率会在未来十年间开始长期下降。另外，由于居民存款已达到GDP的150%，要说服储户继续积累货币资产将越来越难。

　　第二，利率控制错估了风险，并有效地将信贷资源锁定在国有企业里，而非小型的、更有活力的非国有及私人企业，尽管非国有企业与私人企业已经成为主要的经济增长动力，占工业总产出的比例从上个十年开始时的40%增长到了现在的75%。在80年代和90年代，中国的非国有经济可能是通过内部结余和留存收益得以发展，但是，当企业发展壮大并利用规模经济效应时，它们对有效金融中介的需求就大大增加了。

　　这一点尤其令人担忧，原因是我们认为未来十年的一个主要增长驱动力是真正的民族经济的建立，因为中国已经放弃了过去本地化的和基于地域的发展模式了。这一变化趋势是由于合并、收购以及国有企业的民营化促成的，所有这些在过去的12个月间都一一开始显现。但是，如果直接融资渠道关闭，银行不能为非国有经济提供中介作用，那么，经济增长势头很可能会放缓并最终停滞。

　　惟一的出路是全面的再注资和资产重组。从各个方面看，中国都正在陷入恶性循环：由于银行目前的财务状况，政府不能放松对金融体系的控制，也不能将国有银行股份卖给外部投资者。但是如果不放松管制并引进新的股东和管理人员，银行的资产质量就无法大幅提升，而这是银行业未来健康增长和业绩改善的保证。只有政府领导的再注资可以“快刀斩乱麻”，从而清理银行的资产，使得政府能够放松金融管制并吸引外部投资者进入国有银行体系。

　　银行业财政援助的三个主要问题。这一结论仍然留下了三个重要的悬而未决的问题。第一，时机——银行是否为进行完全的商业化运作做好准备，并独立生存？第二，成本——银行业财政援助需要多少资金？政府能否负担得起？最后，后果——疗法会比疾病更糟吗？切断亏损国有企业的融资渠道、预先剥离不良贷款会比让这些问题日益恶化带来更大的痛苦吗？