深圳“二线关”改革：没有到位的一大步

　　本报记者　茉莉　张晓燕　江岸　深圳报道

　　在长达五年的撤关呼声中，设立已近二十年的深圳“二线关”开始改革。5月28日上午，广东省公安边防总队公布了经由国务院、中央军委批准的深圳珠海特区管理线(二线)和粤港粤澳管理线(一线)的边防管理工作改革方案。

　　一直倡导撤消“二线关”的不少人士认为，新公布的九条改革方案仅只是边防部分的局部改良，谈不上改革；但深圳市社科院副院长杨立勋认为，“这次改革对间接改善深圳的投资环境有积极意义，是在最终走向撤关的道路上前进了一大步。”不是最后定论

　　杨立勋分析，此次改革方案涉及了边防管理制度、模式、勤务组织、部队编程等九项内容。可以分成四块：一是提高通关速度，二是降低经济成本，三是利于特区经济发展，四是部队编程。他认为，其中最值得关注的就是部队的编程改革，原来深圳的一线、二线关是由广东省边防总队第六、第七支队管辖，“过去边防着重国防色彩，这次改成了边防分局，说明在体制上发生了变化，由过去着重国防防卫色彩，开始转为着重行政管理色彩。”

　　二线关武警方面有关人士在接受记者采访时表示，实际上从2002年4月份开始，广东省边防总队就已开始牵头在搞这个二线改造方案。“开始的方案内容还有很多，比如下一步的进退问题等。当时搞了方案上报时，先征求了深圳和珠海两地政府及广东省委的意见，他们同意后才逐层上报的。”“这九条不是最后定论，只是现阶段要实行的措施，接下来应该还有。不过以内部调整的可能性居多。”他表示改革后的这个措施已经很优惠了，但可能还有更优惠的措施。特别是在入关时的证件方面更放松些，比如只要有身份证就可以入关。

　　一个呼吁了五年的撤关要求，为什么解决起来如此之难呢？来自武警方面的回答是这样的：“我们一直没反对撤关，撤关是大势所趋。不过，设二线是国务院决定的，军委方面则派了部队把守，所以二线关由国务院和中央军委两家一起管，我们完全按照上面的决定办。”历史使命已经完成

　　目前深圳经济特区的边界分为“一线”与“二线”：“一线”是深圳与香港接界的27.5公里边境线，设有罗湖、皇岗、文锦渡、蛇口、沙头角等边检站；“二线”是深圳与内地接界的84.6公里边界线，但实际上后来随着龙岗与宝安两个区划入深圳，这条二线关实际上已将深圳变成了有着关内与关外之分的城市。

　　从上个世纪90年代中期开始，有关于深圳二线关使命终结的讨论就开始在经济学术界出现。深圳市综合开发研究院经济研究所所长曲建说，1983年将深圳和珠海与内地隔离，主要是要在这两座城市推行一系列发展经济的优惠政策，但随着中国市场经济的发展及我国加入WTO，以前的优惠措施实际上从90年代中期开始就陆续被取消了，到90年代后期已全部被取消，形成二线关最根本的原因已不存在，因此二线关也就没有必要存在下去，应随着优惠措施的减少而撤关。

　　深圳社科院副院长杨立勋认为，二线关所隔起来的深圳特区曾是中国改革开放的实验场，对特区的稳定、对港澳的回归以及对中国推行市场经济的探索做出了贡献，“但是在90年代中后期后，深圳二线关的历史使命已经完成。深圳现在只是一个普通的城市。”

　　不仅如此，由于有了一条铁丝网，深圳市被隔成了两个部分，这两个部分要实行不同的制度与政策，在关内的特区实行着深圳特区内颁布的法律，而在关外的龙岗及宝安两个区却只能适用广东省的法律制度，这给城市的管理与发展带来了许多障碍。

　　“二线关是一个制度与法律的分水岭。”杨立勋认为“二线”关给深圳市带来了城市规划、基础设施建设、特区内外共同发展、社会保障、医疗公共卫生事业、打击偷渡及影响珠三角融合等六大方面的负面影响，“现在长三角经济区两省一市，搞了一个大的经济规划，这个规划突破了行政因素，从长远看，珠三角的经济发展不能再单打独斗了，一定要在资源整合上进一步合作，但有一个二线关不要说整合珠三角，就是整合深圳本市都有难度。”

　　而来自企业及民间的呼声主要还是由于二线关的过关给人流及物流所带来的不便，“随着二线关的演变，到后来进出深圳的货物都不用再查验了，但仍然收取查验费用，这是企业界对此产生很大意见的原因。”一位企业界的人士抱怨说。实际上这无形中增加了企业的运营成本，而普通百姓进出关口排队候车的时间代价等因素，也使得来自基层要求撤关的呼声日渐高涨。

　　要求撤关的呼声愈来愈高。

　　1998年深圳市政协委员首次在深圳市“两会”上以提案的方式要求撤消深圳二线关；2001年深圳市人大代表也开始在当年深圳市的“两会”上提案要求撤消深圳二线关；2002年广东省“两会”期间人大代表再一次提出撤关；今年3月，来自深圳的30多名代表首次在全国“两会”期间提案要求撤关。撤关还是外移？

　　深圳市政府的一位官员在接受记者采访时说，去年深圳市人大代表就提议干脆把“二线关”撤了，撤“二线关”对深圳是没有坏处的，当时还提议如果不撤就把“二线关”外移，将龙岗和宝安两个区划入关内，但这个不能由深圳市政府说了算。

　　事实上，在深圳市政府的内部，对于撤关一事也并不是意见统一。有不少人希望维持“二线关”，他们把“二线关”视作是深圳特区的一个标志，“让‘二线关’留住还有一个象征意义。”深圳市政府方面也有人这么认为，所以才最后有移关一说，移关也就是深圳市人大代表在两会时提出的提案。

　　所谓移关就是把现有的深圳“二线关”向外移至东莞和惠州边界，从而将深圳龙岗与宝安两个区纳入特区范围，“这是政府最后的一个折衷方案，但移关的成本太大了。”杨立勋认为，如果移关，那么原本就没有什么存在意义的“二线关”还要增加好几倍的管理线，部队还要增加驻守人员，这非常说不过去。

　　曲建说，“我就是认为二线关必须要被撤掉，留这个东西还有什么用？”他认为阻力一定不是来自深圳市政府方面。“政府提出移关是因为撤关没办法，所以才提出的折衷方案。”他认为，如果“二线关”不撤，那么中央要考虑让在深圳特区300多万平方公里的土地向自由港过渡，实行与香港一致的政策。如果没有这种安排，保留“二线关”就没有意义。“深圳的‘二线关’与‘一线关’，只能留一个，如果留‘二线关’就必须弱化‘一线关’，不能两个都保留。欧州那么多国家都没有关线了，而一个小小的深圳市却有着两个关线，这是相当不正常的。”

　　新闻背景

　　“二线关”于1982年4月动工兴建，1985年3月交付使用。东起小梅沙，西至南头安乐村，沿途以巡逻公路及高2.8米的铁丝网分隔，并设置照明、通讯、供水等设施。沿线设有南头、布吉、梅林、同乐、白芒、沙湾、盐田、背仔角8个检查站及多个耕作口(便于当地居民出入耕作)。管理线由武警部队负责巡逻管理，管理线上供往来特区与内地之间的人员、车辆通行的公路道口，由公安边防部门和海关分别设立机构检查管理。

　　深圳边防管理九大改革

　　◆内地居民前往深圳、珠海凭身份证直接申办1年有效《中华人民共和国边境管理区通行证》，取消介绍信等手续(除在户口所在地外，居民还可凭身份证，缴纳2元钱在关口现场办证入关，且证件有效期为1年)。

　　◆60岁以上男性公民、55岁以上女性公民直接凭居民身份证进入深圳、珠海特区；解放军和武警官兵、警察直接凭军(警)官证、士兵证、离(退)休证进入深圳、珠海特区。

　　◆取消《机动车辆进出经济特区查验证》及每车次3元收费。

　　◆取消《车辆进入特区优检证》及每年120元查验管理费，实行《进入深圳、珠海特区特别公务车证》。

　　◆取消深圳、珠海两地往返客运船舶人员的检查。

　　◆放宽二线耕作口的通行限制，实行24小时通行。

　　◆取消沙头角边境特别管理区宵禁，区内居民实行24小时通行。

　　◆取消省内自定的下海作业证。

　　◆放宽部分地段和海域“上山”、“下海”旅游限制。