矿难危机幕后调查

　　本报记者 范利祥

　　“吃阳间饭，干阴间活。”这是在煤矿井下工人中很流行的一句话。2003年5月13日，对于遇难的安徽淮北矿业集团芦岭煤矿的86名矿工来说，更让他们以自己的身躯体会到了“煤矿事故猛于虎”的真实含义。

　　这又是一场“人祸”带来的灾难！正在芦岭煤矿调查事故原因的事故调查领导小组组长、国家安全生产监督管理局局长王显政表示，如果防范措施到位，这次特大瓦斯爆炸事故是可以避免的。

　　而让王显政感到更加震惊的是，接二连三地从全国各地传来的各种原因造成的矿难：根据国家安全生产监督管理局对外公布的数据统计，从芦岭矿难发生的5月13日16时07分到5月25日16时15分，不到半个月的时间里，全国发生的大大小小的矿难多达62起，其中特大事故5起；而从5月1日18时30分到5月25日16时15分，全国各地发生的矿难数量累积达到了133起。

　　时间倒推：国家安全生产监督管理局的统计数据表明，整个2002年工矿企业共发生伤亡事故11402起，死亡12554人，其中各种矿山企业共发生死亡事故4395起，死亡7592人。

　　“《安全生产法》以及整个安全生产监察体系正受到严重的威胁和考验！”华东政法学院知名教授董保华在接受本报记者采访时非常肯定地说，安全生产要加速全面纳入法制化！频繁的矿难已经说明了问题。

　　8次整改意见未能挡住芦岭矿难

　　芦岭煤矿显著的地位使发生在其身上的矿难格外引人注意。这是一座一直被国家有关部门明令列入重点安全监控范围的国有大型矿山。但事故偏偏在这里发生了。

　　“当天(5月13日)下午，有人非常紧张地跑过来对我说，‘厂长，芦岭煤矿出事了！’我心里就一凛，赶紧跑了过去。”5月26日晚23时45分，刚从淮北矿业局里开会回来的皖北矿业集团总经理宋从恕疲倦而又懊悔地在电话中告诉本报记者。

　　更让宋从恕揪心的是那86具在芦岭矿难中扒出来的血肉模糊的尸体。“人都死了，我还有什么话说呢？”宋沉默良久说，“在这次矿难中，我也有不可推卸的责任。”

　　5月16日，宋从恕在向安徽芦岭煤矿事故调查领导小组汇报时，分析了事故发生的三个原因：一、安全第一的思想不牢，盲目乐观，麻痹大意，抓安全时紧时松，缺乏一贯性和持久性；二、今年以来，煤炭市场看好，该矿的煤质好、售价高，市场供不应求，不能很好处理安全与生产、效益、稳定的关系，甚至受利益驱动，单纯依靠增产降低成本，增加效益；三、安全责任制落实不力，对安全事故责任追究不严。

　　王显政则说，芦岭煤矿的特大瓦斯爆炸事故，是一起由于瓦斯治理措施不落实、现场管理不严、违规操作而导致的重大责任事故。

　　知情人士透露，芦岭矿2002年4月曾发生过瓦斯爆炸事故，死亡13人。安徽省煤矿安全监察办事处进行安全检查时，曾8次对该矿提出整改意见，明确指出瓦斯监测系统缺备用电源，但该矿并未认真对待。另外，该矿采区通风系统布局和设计等不尽合理。现代化矿井一般一矿只设一至两个工作面，而芦岭矿有5个采区7个工作面，用人两倍于其他矿井，给安全带来隐患。此外，该矿瓦斯监测系统没有真正起到警示作用，说明该矿安全设施不完善。

　　王显政强调，特大瓦斯爆炸事故充分暴露出芦岭矿在瓦斯管理上的漏洞。该矿没有认真吸取去年发生特大瓦斯突发事故的教训，特别是在采区接替紧张的情况下，未按采掘部署的有关要求施工，沿空送巷时没有采取严密的防止瓦斯涌出的措施，致使采空区来压后瓦斯突然涌出，加之现场违规操作，带电作业，酿成这起特大瓦斯爆炸事故。

　　“这是我国今年以来死亡人数最多、性质严重、损失巨大的恶性安全事故。”王显政说。《安全生产法》遭遇地方“顽强”抵抗几乎每一起小煤窑事故的背后都隐含着地方官员的腐败问题

　　2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过了《中华人民共和国安全生产法》，并于同年11月1日正式生效实施。张广泉认为，这部法律的出台标志着安全生产被全面纳入法制化。

　　《安全生产法》在总则中明确规定，安全生产要坚持安全第一，预防为主。执行这一指导方针的目的是从根本上防止和减少安全事故的发生，保障人民生命和财产的安全，促进经济发展，真正做到在生产与安全发生矛盾时，生产必须服从安全；在效益与安全发生矛盾时，效益必须服从安全。

　　然而，张广泉在调研中发现，这部法律在实施过程中，却遭受到许多煤矿企业特别是小煤窑主的“顽强”抵抗，一些小煤矿主为了追求利益，要钱不要命，公然置《安全生产法》于不顾，违法抗法生产，导致重大事故频发，给人民生命财产造成巨大损失，在社会上引起极坏的影响。

　　张广泉在剖析了小煤窑事故频发的原因后震惊地发现，许多起事故都是在煤矿安全监察部门下达执法文书后，小煤矿主抗法生产导致的。在2002年小煤矿发生的39起特大事故中，有19起是小煤矿主违法抗法后发生的，“今年小煤矿发生的十多起重特大事故，也都是违法生产‘惹的祸’。”

　　更让张广泉激愤的是，几乎每一起小煤窑事故的背后，都隐含着地方官员的腐败问题。“细究便不难发现，维护这‘腐败’的正是一张无形的网。在这张网里，小煤窑主、大大小小的地方官员，为了维护共同的利益，或牺牲矿工的合法权益，减少安全生产投入，或在事故发生后，订立攻守同盟，给正常的安全监察和事故调查制造种种迷雾。”

　　2003年3月22日，山西省吕梁地区孝义市驿马乡孟南庄煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，72个鲜活的生命永远告别了人世。孟南庄煤矿发生矿难，正值吕梁地区对煤矿进行停产整顿期间，这个证照过期、违规出煤的小煤矿，全不把一次又一次的停产整顿禁令和贴上的封条、锁上的锁链放在眼里。正如国家安全生产监督管理局局长王显政痛斥矿难背后的腐败时说，监察执法工作已经到位，关键是没有得到很好执行。业主很有“背景”。

　　矿难背后的“新闻”也发生在年初的甘肃小南沟煤矿事故发生后，这个矿2002年先后接到煤矿安全监察机构和安全生产监督管理部门停产指令13份，但是任凭“你发你的通知，我照样干我的活”，两不相干。违法煤矿“正常”生产，直到矿难发生。

　　“保护伞”不倒矿难难了

　　张广泉分析，煤矿安全生产中腐败滋生的原因，主要有以下几方面：

　　一是认识偏差导致腐败。贵州毕节地区曾有一个文件，允许干部入股办企业，而在这一政策的指导下，许多干部把资金投向了小煤窑。在这种情况下，小煤窑自然难以关闭。很多小煤窑因为有“领导”当靠山，就有恃无恐，风声紧时就关一段时间，风声一过就又开张。许多地方官员睁一只眼闭一只眼，或明抓暗不抓。有了小煤窑，他们可以以权谋私，搞权钱交易。

　　二是产权分离所致。许多小煤矿由国有或集体经营性质转向民营性质后，企业法人的成分发生了根本性变化，多数为有经济实力者。这些人为了寻求地方保护，千方百计拉拢地方实权派人物，或入暗股，或入“权力股”，争取得到实权派人物的暗中支持。

　　三是在生产前和生产过程中，一些权力机关的官员、地方有关部门的负责人，有权力控制生产过程。他们希望在工程、生产的过程中，通过控制得到利益回报，小煤矿主为了谋求保护，主动或被动地迎合他们。这种交易的结果是，官员反过来会替小煤矿主说话，该管的不管、该停的不停，不够条件的也可以生产。小煤矿主知道出现问题会有人帮助隐瞒，甚至采取大事化小的办法。这也从一个侧面反映了政府在参与小煤矿生产经营过程中权力太多。

　　“保护伞不倒，小煤矿难倒。”张广泉说，正是由于这种原因，导致对小煤矿事故的惩罚力度不够，以致爆炸悲剧一再重演。

　　经过近些年的停产整顿、复产验收，大凡取得“四证”的煤矿，其安全生产条件应该较以前有了一定的提高，其事故发生率应大为降低。但当记者随意打开一个网站，对“煤矿事故”一词搜索时，却发现，今年以来发生事故的非公有小煤矿中，却大部分为取得“四证”的合法矿井。比如，今年在山西吕梁地区发生的多起事故，皆为“四证齐全”的合法矿井。如此众多的“四证”齐全矿井，接连发生事故，不能不让人怀疑：“四证”的发放有没有水份？这些有证矿井，真的有证吗？

　　张广泉在河北省蔚县进行调研时，还了解到当地煤矿中普遍存在这样一种现象，即易名换姓者越来越多。以2002年一被淹小窑为例，事故发生时，黑金山煤矿的矿主名叫辛银锡，而该矿原是蔚县南部山区经济开发中心的集体矿，1995年领的采矿许可证，几次易主才到了辛银锡名下；大树涧煤窑的矿主名叫李茂财，原来也是集体煤矿，后来转给了国有下花园煤矿，下花园煤矿又转给了一个私人老板……而李茂财本人则至少是该矿的第四任老板。

　　小煤窑为何易名？一是转让采矿权，把原来属于集体的变相承包或是卖给了私人；二是因种种原因，原来的小煤窑关闭，用同一个采矿许可证在邻地开新窑；三是为逃避有关部门的检查，随意更换矿名。更加让人惊奇的是，去年底，从太原传出这样一则新闻，警方拘捕了一个制造、贩卖假采矿许可证的犯罪团伙，只要花上几千元甚至几百元，非法窑主就可轻易“拿到”所谓煤炭开采的有效证件。

　　记者调查得知，一些小煤矿主用钱买到煤矿经营权之后，又将其转包出去，新的承包者又将其转包出去，每层转包者在转包过程中盘剥，如同剥葱一样，越剥越细，到最底层承包者，吨煤利润已所剩无几。煤矿层层转包还导致了安全责任悬空。煤矿发生了小事故，由最底层的承包者来负担，发生了大事故，矿主一逃了之，把包袱甩给了地方政府。由于一味向“钱”看，小煤矿根本谈不上安全生产管理机制、管理理念、管理组织形式，安全工作更处于失控状态和“青黄不接”时期。这种情况下，不发生事故是偶然的，发生事故是必然的。

　　“小煤矿是‘能人’矿，每个承包的小煤矿背后几乎都有‘保护伞’”。一位长期从事煤矿安全管理的人士对记者说由于“保护伞”的存在，使得对事故责任追究的惩罚力度不够；由于惩罚力度不够，使非法生产的小煤矿主产生了更强烈的侥幸心理，并导致悲剧一再重演。只有推倒非法小煤矿背后的“保护伞”，才能解决小煤矿屡关不停的问题。

　　山西煤炭局的一位官员却在电话中这样告诉记者：如果要全按照“文件”执行，煤矿关完了，咱这么多人的煤炭局去喝西北风？另外，对于一个产煤大市来说，财政收入也占相当大一块，地方上也不想关闭。现在销售形势好，煤价好不容易从四五十元上涨到一百四五十元，人家矿主投入几十万元，甚至上百万元挖个井，刚见效益就给封了，也不现实……

　　瞒报和私了给你248让你“来世发”

　　按理说，事故发生后，矿方应迅速组织抢救并上报，但许多小煤窑主却想方设法消灭痕迹，欺上瞒下。与此同时，一些嗜财如命的人也在助纣为虐。

　　据国家有关部门透露，湖南省耒阳市境内小煤窑2001年共发生死亡事故42起、死亡71人，而当地全年上报到省里的事故却只有死亡事故2起、死亡10人。瞒报现象在其他一些产煤县市也较为普遍。从1998年至2002年5月，山西省河津市共发生14起煤矿事故，死亡95人，其中有7起被瞒报，瞒报死亡人数84人。经运城市公安局初步调查，这14起煤矿事故中，有瓦斯爆炸、冒顶、放炮、坠罐、物体打击等类型，其中1998年发生4起，死亡5人；1999年发生2起，死亡5人；2000年发生7起，死亡64人；2002年5月4日富源煤矿发生特大透水事故，死亡21人。这些事故中，有5起28人死亡被瞒报；隐瞒重大情节的有两起，56人死亡瞒报。

　　据记者了解，地方瞒报安全事故的原因多为逃避上级政府监管和法律责任。

　　一方面，地方煤管部门顾忌“政治影响”，不敢报。在现行管理体制下，绝大多数省(自治区、直辖市)、地区、市县对安全生产的量化要求就是，层层下达安全指标，即工伤死亡人数控制线。如吕梁地区中阳县一乡镇煤矿出事之前，矿长早被告知，全县若再死一人就超指标，全县所有煤矿就都得停产，矿长当然觉得“责任重大”。心领神会之余，出了事就不上报。还有的县市主管部门为了不超指标，竟然与矿主联手谋划瞒报，制造假现场。

　　另一方面，矿主承担事故处理费用高，不愿上报。事故发生后，小煤矿要停产，业主要接受上级主管部门的经济处罚，要做死亡矿工的善后处理，支付亡属抚恤费用。以吕梁这个贫困地区为例，每死一人，上报处理后，约需支付各种费用5万元左右；而瞒报事故，仅需付亡者家属一笔抚恤金，三两万元甚至万把元即可“打发”。发生死亡事故后，窑主往往采取付抚恤金跟死者家属“私了”的方式平息事端，金额从1.5万元至2万余元不等，多的可达2.48万元，谐音“来世发”。

　　记者在采访中还了解到了一个更让人揪心的事：在晋陕黄河大峡谷陕西一侧的韩城市，竟有一个地下的“事故善后处理中心”，人命关天的大事在这里以金钱交换的方式“软着陆”了。心比炭黑的小窑主们总想在法律的天网上测一测自己的运气。那么，山西小煤窑的老板，缘何要跨河越省到百里之遥的陕西韩城营建这个“事故善后处理中心”？答案只有一个：逃避打击，牟取暴利。有了这个“中心”，矿主可以少付赔偿，逃避法律的制裁；政府部门可以免担事故的责任。死一两个人隐瞒成功了，死十个二十个又何妨？隐瞒事故的“善后处理中心”的存在，反映了一些地方安全事故的频繁，暴露出一些基层政府和执法部门管理上的严重失职。

　　事故频繁考验安全生产体系

　　张广泉认为，受各种因素的制约，使得对事故主要责任人的惩罚力度不够，导致一些企业主产生了更为强烈的侥幸心理，从而导致悲剧一再重演。如有的小煤矿发生重大事故后，责任人往往只受到“判二缓三”(即判处两年徒刑，缓期三年)等“虚刑”的惩处。“只有依法从快对事故业主惩罚，才能解决安全生产事故的根本问题。”

　　许多被采访者对记者反映，安全责任落实、追究不力是“诱导”一些企业主抗拒执法、导致事故频发的重要原因。时下，根据有关法律条款规定，发生重大事故后，将“严格”追究相关人的责任，情节严重的还要移交司法机关，可在现实生活中，很少有按照该规定去严格追究的，许多造成重大人员伤亡事故的小煤窑主，根据煤矿安全监察机构的事故处理建议，在“移交”司法机关后，便没了下文。这严重损害了法律的严肃性，既助长了非法企业主的嚣张气焰，也助长了一些暗箱操作官员的腐败行为。

　　一直身兼多家大型国外跨国公司法律顾问的董保华明显感觉到，我国为数不少的企业出于各种考虑，在安全生产上的意识还极其淡薄。“安全生产并不仅仅是法律问题，更多的是企业经营者的意识问题，比如缺乏安全生产意识而出现安全管理不到位现象，最后导致安全事故。因此，真正要解决安全生产问题，也并不仅仅是法律的问题，毕竟，法律只是一个底限。”