| 公共卫生事业中的财政缺位 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年05月24日 17:19 经济观察报 | ||
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本报记者 张帆 北京报道 非典时期相关财税政策 4月初，中央财政紧急安排专项经费用于非典型肺炎防治的科研攻关等工作，安排专项资金3.1亿元用于第一阶段应急反应机制建设。 4月23日，国务院常务会议决定，从中央预算总预备费中安排20亿元设立“中央财政非典防治基金”，专项用于非典防治有关工作。 4月29日，财政部与卫生部下发《关于农民和城镇困难群众非典型肺炎患者救治有关问题的紧急通知》。 4月30日，财政部下发《关于中央部门调整2003年部门预算保障“非典”防治经费的紧急通知》。 截至5月6日，地方各级财政已安排非典防治经费超过50亿元。其中北京和广东安排的资金都超过了6亿元。 5月6日，中央财政再次预拨非典防治专项经费9000万元，对山西、内蒙古、河北等9个中西部省自治区给予补助。据了解，这是中央财政自4月23日以来第三次下拨对地方的非典防治补助经费。包括中央本级支出在内，中央财政已经拨付直接用于非典防治专项经费近9亿元。 5月11日财政部、国家税务总局发出紧急通知，对受非典疫情直接影响比较突出的部分行业实行税收优惠政策，在2003年5月1日至9月30日期间对餐饮等行业减免城镇公用事业附加、地方水利建设基金、文化事业建设费等15项政府性基金。 SARS疫情发生之后，中央财政安排了20亿元非典防治基金。在防治基金的运用中，我们可以明显看到财政对公共卫生事业的支持。到5月上旬，20亿元中用于支持地方非典患者和相关医疗设备、仪器购置3.9亿元，支持卫生部科研攻关、疫情监测等工作2000万元，建立突发性公共卫生事件应急反应机制3.1亿元……此外，在相继出台的减免困难群众非典病人医疗费用的紧急通知中，在一系列类似的措施里，财政对于公共卫生的支持落在实处。与此同时，地方各级财政在公共卫生事业方面的支出也有显著增长。 支持公共卫生事业的财政政策在如此短的时期内密集出现，此前并不多见。当我们对诸多拉动经济增长的财政政策习以为常时，几十亿投入公共卫生部门的资金显得尤为突兀。这些带有明显应急特点的财政措施，反映出财政对公共卫生事业的关注发生着显著变化，无论这种关注是否长久，SARS的出现至少冲击了政府公共财政管理的传统观念。同时，这些应急性的财政政策也反衬出此前财政在公共部门中的职能缺位。 《经济观察报》：SARS危机反映出我国公共卫生事业发展中的不足，这些不足表现在哪些方面？ 朱青(中国人民大学财政金融学院财政系主任)：虽然改革开放后我国在公共事业的许多领域取得长足发展，但公共卫生事业的发展却相对滞后，甚至在一些领域出现退步的现象。例如，据有关部门统计，仅在1996年到1999年的4年中，全国防治防疫机构减少了146家，乡镇卫生院减少了2178家。我国公共卫生事业发展还存在一个突出问题，即卫生医疗体系的发展极不平衡。农村卫生资源十分稀缺，据统计，1995年我国城市医院病床占全国医院病床总数的52.3%，而农村医疗机构的病床只占47.7%，从人口分布来看，我国农村人口占总人口的比重高达70%。此外，地区间的卫生事业发展也不平衡。2000年末，上海平均每千人在医疗机构中拥有3张病床，北京每千人拥有2.4张病床，而在江西和贵州每千人拥有的病床数分别为1.34张和1.36张。 杨之刚(中国社会科学院财贸经济研究所财政研究室副主任)：中国向数目庞大的人口提供医疗卫生保障所取得的成功一直受到国际广泛认同。然而随着城市以及农村改革的深入进行，旧的公共产品供给机制被逐渐废弃，这对医疗卫生供给的基本体系提出了挑战，造成了社会不平等程度的加深。2000年世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公平性的评价中，中国排在倒数第四位。 《经济观察报》：对目前政府投入在我国公共卫生事业发展中所起的作用该如何评价？ 杨之刚：医疗卫生支出占GDP的比重，发达国家一般在5%-7%，中国则不足2%。在医疗卫生的政府投入中，只有10%用于公共卫生支出。数据(见表)表明，我国卫生费支出的增长，慢于经济增长和财政支出增长。政府投入数量不足和地区间不公平的缺陷是不能否认的。 朱青：公共卫生事业发展的资金来源主要是各级政府的财政预算，这些年来我国公共卫生事业发展缓慢与财政支持力度不够不无关系。虽然从绝对额来看，近20年来我国各级财政的卫生支出(含政府的卫生经费如卫生事业费、中医事业费、药品监督管理事业费和公费医疗经费、卫生基本建设投资以及卫生科研经费等)已经有了很大增长，从1980年的50亿元增加到2002年的800亿元，但与经济增长规模和人民群众的需求相比，财政用于卫生事业的支出还显得不足。1980年国家预算卫生支出占GDP的比重为1.1%，到2002年下降到0.8%。根据世界卫生组织的统计，1999年我国人均政府卫生开支在191个成员国中仅排141位。 此外，中央政府用于公共卫生的财力十分有限，目前政府的卫生事业费中有95%以上由地方政府拨款，中央财政资金所占比重不到5%，而且近年还有下降的趋势。这种情况与国外形成鲜明的对比。据IMF统计，20世纪90年代后期，美国、德国、法国等国中央(联邦)政府的卫生支出已占到各级政府同类支出总额的50%以上。 《经济观察报》：在各级政府卫生事业费中中央财政资金所占比例过低，其原因是什么？ 朱青：原因在于我国政府的财力较为分散，中央财政的集中率(即中央财政本级支出占全国财政支出的比率)较低，2002年该比率仅为30.7%，而德国、法国、澳大利亚等发达国家该比率超过50%，法国甚至超过70%。中央政府可支配的财力小，自然在公共卫生事业上拿钱就少。 《经济观察报》：既然我国财政中用于公共卫生事业发展的支出不足，那么此类支出增加多少是合理的？ 朱青：世界银行公布，1990年-1995年政府公共卫生支出占国民生产总值的比重统计中，低收入国家平均为1.5%，中等收入国家平均为4.3%，高收入国家平均为6.9%。根据这一国际经验以及我国按人均GDP在世界上的排名，可以粗略估算，我国财政用于公共卫生事业发展的支出如果能够达到GDP的1.5%是比较理想的，这就要求财政的该项支出要在目前基础上翻一番。 《经济观察报》：除了增加财政对公共卫生的投入外，政府在公共卫生支出方面还有哪些需要改进的地方？ 杨之刚：首先，应认清公共卫生的公共产品性质。与医疗机构不同，作为公共产品的公共卫生领域，应由政府承担绝对供应的责任。公共卫生领域市场介入的可能性很小，即使有私人资本进入，提供量也很小，并且一旦发生公共风险仍要由政府承担。其次，在加大全社会公共卫生支出比重的同时，必须落实贫困地区公共卫生经费来源。在保证农村公共卫生基本经费需要的前提下，尽量缩小城乡公共卫生经费开支的差异。再次，在提高财政对公共卫生投入比重的同时，还应提高财政对公共卫生的管理级次。公共卫生是人们平等参与的基本条件，具有明显的全国性的公共产品属性，是政府公共政策的重要内容和基本任务，中央财政应当为其融资。由中央和省级政府管理公共卫生支出是国际通行做法。最后，关于公共产品和准公共产品是否也可由私人部门提供的问题，中国的现状是由政府通过医院提供医疗，私人付费(且不断上涨)，其中部分人可以由政府全部或部分报销。发达国家的通行做法是，医疗服务由私人提供，政府帮助私人付费，从而有助于解决公共产品提供的效率问题。 《经济观察报》：国家在公共卫生方面投入的缺位反映出我国公共财政管理中存在着怎样的缺陷？ 岳树民(中国人民大学财政金融学院财政系副主任)：公共卫生、卫生防疫属于典型的社会公共产品，防治非典中出现的问题，从一个侧面反映出我国公共财政管理中的缺陷。在我国计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，我国的财政也由计划经济体制下的财政向适应市场经济发展要求的公共财政转型。但是，由于各方面的原因，各级政府在财政资金的具体安排上仍然没有完全摆脱旧的财政模式，严重削弱了公共财政的职能作用。 杨之刚：政府支出结构的变化源于政府职能的改变。改革以来，政府支出改革相对滞后，各项支出的比重虽然产生了一定的变化，但仍只是数量的变化，而没有发生质的改变。就连支出科目也仍然延续改革前的设置，11个项目中约1／3涉及经济建设类，而公共财政理论认为是真正政府该做的项目却非常笼统，科学、教育、文化、医疗卫生被放在一个项目中，有关社会保障的项目也只有一个，不符合市场经济下公共财政的框架。这种非市场经济型的政府支出框架，是改革以来追求经济增长速度、忽视社会公平和环境保护的总体经济思维方式在财政部门的具体体现。 《经济观察报》：那么，从防治非典透视我国的公共财政，今后公共财政管理中应当解决哪几个方面的问题？ 岳树民：首先，在财政资金安排上处理好经济增长与社会发展的关系。从一般意义上讲，公共卫生、基础教育、环境保护等是典型的公共产品，良好而充足的公共产品和公共服务是经济健康有序运行和持续增长的基础和保证；反之，经济增长也难以持续。 其次，解决我国长期存在的财政“越位”与“缺位”问题。财政“越位”，更多的资金用于生产建设，导致了财政在提供公共产品和公共服务方面的“缺位”，致使像公共卫生、基础教育、环境保护等典型的公共产品由于资金不足而发展严重滞后。公共卫生、基础教育、环境保护等方面的工作是防范社会危机、保持社会稳定和经济稳定增长的基础性工作，是财政应首先予以保证的。 第三，协调好财政资金用于“预防”和用于“治疗”方面的关系。从我国财政资金的使用上看，依然存在着重“治疗”轻“预防”的问题。当前反映出来的我国缺乏规范化、制度化的有效防范社会危机的体系，正是长期以来财政资金在“预防”方面投入过少造成的。 第四，公共财政在应对危机方面应形成制度化、法律化的财政保障机制。从防治非典的经验看，公共财政应对危机的财政保障机制应表现在两个方面。一方面，应建立在危机发生时财政资金使用的法律化、制度化规定。另一方面，在财政机制上形成吸引民间资金进入公共服务，形成经常性的社会捐赠、赞助机制和规范有序的民间资金使用机制。 第五，对公用事业的市场取向改革进行反思，重新界定公用事业改革和发展中的财政责任。应当从政府责任和公共财政职能的角度，从满足社会公共需要的层面界定在支持公用事业发展方面的财政责任，科学地确定公用事业的职责，合理地设置公用事业的机构、人员，保证经费供应。
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