近日，俞江等三位法学博士根据立法法第90条第2款规定，向全国人大常委会发出《关于审查〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的建议书》。他们认为，国务院1982年颁布的《收容遣送办法》与我国现行宪法关于“公民人身自由不受侵犯”、“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”的规定相违背，也与《立法法》“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律”的规定直接冲突。近期武汉青年孙志刚在广州收容救治站被殴身亡事件，将近年来对于收容遣送制度的反思和批评推向了一个
高潮。
个人请求国家审查法规的违宪嫌疑，这是中国法制史上的创新之举，值得高度评价和支持。按照现行法律，这一建议由法制工作委员会负责研究处理，如果认为必要也有可能送交有关的专门委员会审议；专门委员会在确认有与宪法和法律抵触之处的场合，向法规制定机关国务院(法制办公室)提出书面审查意见，并要求该机关在两个月内做出是否修改法规的答复；如果制定机关不予修改但却不能说服有关专门委员会，那么由委员长会议决定是否最终付诸常委会会议审议决定。因此，审查的过程也有可能长达数月。
严格说来，立法法所规定的行政法规和地方法规审查程序与违宪审查制度的现状还有很大的距离。最本质的不同主要表现为三点：第一，尽管承认公民个人享有提出审查建议的权利，有那么一点司法化的意思，但依旧属于法规制定机关自我审查的范畴；至于对法律违宪的审查则完全是国家立法权的专权事项。第二，全国人大专门委员会审查的结果认为有与宪法抵触的内容，并不立即做出法规违宪的判断，而仅向制定机关提出书面意见敦促修改；如果得到修改，则法规违宪的问题就得以化解。第三，只有在制定机关拒不修改的情况下才可能出现人大常委会做出法规确实违宪的决定的情形，这时实际上只是以效力等级更高的法律来取代法规而已，对法律体系整合性的推理论证似乎并不具有决定性意义。尽管如此，首先在立法法的框架内启动对违宪法规的审查程序还是必要的。这是一根现成的杠杆，可以用来撬开推行宪政和引进司法审查制度的拦路石。
这次建议审查的对象是国务院在1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。如果被认定违宪，需要对户口制度、收容遣返制度以及警察制度进行不同程度的改革，除了加强对人身自由的保障外，还会促进承认迁徙自由等方面的宪法变迁。因为“三农”问题已经引起了政府的高度重视，产业经济的发展也要求更广大的劳动力市场，加上户口制度改革积累了多年的经验，所以立法机关接受审查建议的可能性是存在的。何况孙志刚之死形成了强大的舆论压力，也有利于克服政治上的阻力。剩下的主要是操作可能性以及配套性制度条件等方面的问题。
但在考虑上述法规是否违宪时，还有些特殊的制度上的疑点有待进一步思考。例如首先要追问收容遣送的性质究竟是什么。这一制度本来是在1960年代初为了制止农村人口进城而设立的，后来演变成主要针对流窜犯的收容审查。在1982年行政法规颁布之后，可以看到收容遣送与收容审查发生功能分化，前者成为解决城市流浪者问题的手段，兼有回归该制度初衷的倾向；后者成为社会治安管理的强制措施，在贯彻刑事政策方面发挥起多样化的功能，并因为滥用权力、侵犯人权等问题不断引起各界的指责。在1996年修改刑事诉讼法之际，收容审查制度被正式取消，只剩下收容遣送。尽管收容遣送的性质被限定在城市流浪乞讨人员的安置上，但不排除公安部门在法外利用该制度进行刑事性强制(鉴于这种情形，要求最高检察院进行调查处理并完备有关制度具有很重要的实践意义)。因此，收容遣送制度是否在实际上兼有民政福利和刑事强制这两个方面是违宪审查的关键所在。
从民政福利乃至社会治安的角度来看，对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的违宪审查的确也有些棘手之处——在不能提供配套制度和措施来满足实际需要的状态下，简单废除现行法规会有管理无效甚至失控的危险。正如有学者指出，“如果没有收容制度，孙志刚不会被打死；但没有收容制度，又没有慈善机构接手，那些流浪儿童老人精神病人便有冻馁之虞”。除此之外，流浪者所引起的卫生、防疫、安全以及社会对立等问题也是任何现代城市都深感头疼的，收容设施有其必要性，但很容易变质成犯罪者的独立王国和贫民窟。
另一个疑点是法规的内容本身是否构成对宪法性权利的侵犯。英国在1824年制定《流浪法》，香港在1979年修订《罪行条例》中的游荡罪，目的是打击流窜犯，维护社会治安。由于有关规定实际上剥夺了公民保持沉默的权利并且屡遭滥用而受到严厉批评。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》与这些法律规范的先例不同。它并非刑事规范，而基本上属于民政制度。如果仅从收容这一点来看，它倒是与美国保障城市流浪者生存权的收容设施很接近。
但问题是在中国，除收容之外还有遣返的任务，这就意味着必然伴随对人身自由的某种限制。因此，如果违宪审查的建议被接受，必须摆平宪法的人身自由条款与宪法没有规定的迁徙自由之间的关系，即需要通过以公民平等权条款为中介的宪法解释或者通过宪法修正案的方式承认迁徙自由为宪法性权利之一，否则以宪法第37条为审查标准会碰到概念内涵和外延上的障碍。如果继续保持城乡分治的格局，就很难得出该法规构成对人身自由的侵犯这样的决定。剩下的只是要不要根据立法法第8条第(5)项规定，把收容遣送过程中对自由的限制作为法律的专权事项而另行规定的问题。
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