| NGO治理：寻找崇高人性与谋利冲动间的平衡点 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年05月21日 13:12 21世纪经济报道 | ||
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陈林 四大“代理问题” 非营利组织董事会之所以享有决策主导权，正是源自于“委托—代理理论”。而非盈利组织也必然存在和企业一样的问题：代理问题。由于非营利组织特殊结构，其代理问题更 产出的品质与数量难以测度。与公共部门一样，非营利组织的产出属于非市场产出。正如美国经济学家沃尔夫指出：“同市场产出的效益—成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准。”这一结论对非营利组织完全适用。首先，许多非营利组织的服务性产出往往不像产品一样看得见摸得着，产出的数量和品质难以测度。其次，非营利组织的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。最后，“非市场产出的质量尤其是难以弄清的，其部分原因是由于缺少有关产出质量的信息”。非营利组织的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。 服务的间接性。服务的间接性即服务购买者不是最终消费者，尚有中间环节的存在。这种间接性特征在某些公共部门同样存在，但在非营利组织尤为突出。其结果是：家长很难判断托儿所的服务质量，因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象；子女很难判断养老院的服务质量，因为他们年迈体弱的父母才是服务的直接对象；捐助者很难判断慈善组织的表现，因为捐助者“购买”的服务无一例外是让第三者受益。有鉴于此，英国一位非营利组织的资深负责人对捐助者、非营利组织及其服务对象之间的三角关系作了如下比喻：“主人带其宠物去见兽医：兽医提供服务，宠物是服务的需求者，而主人作为客户付费给兽医”。简言之，服务的间接性导致信息获取的困难，进而导致监督困难。 “所有者缺位”或监督主体缺位。非营利组织面对多样化的监督主体，其中捐助者和服务对象无疑是最重要的群体。捐助者监督面临的主要问题是动力不足和监督主体缺失：即小额度捐助者缺乏监督的动力和信息；大额度捐助者往往忙于自己的商务无暇顾及；有的捐助以遗嘱的形式，在捐助者去世之后才会生效，监督主体存在“自然缺失”。另一方面，作为弱势群体，非营利组织的服务对象不仅在信息获取和处理、利益诉求和资源动员等方面存在能力的缺陷，而且由于受益者所处的不平等地位，他们的监督作用难以有效发挥。 “市场缺位”，也即外部监督机制薄弱。可以把三类部门监督机制的制度化程度作一个对比：公共部门监督机制的制度化表现为权责明确，监督者和被监督者关系明确，监督组织如审计部门、管制机构和监督部门健全，并有一套正式渠道使得监督者能够获得实施监督的信息；归根结底，宪政民主之下的“政治市场”为此提供了可靠的保障。而私营部门的监督既来自所有者的约束，更源于竞争环境下顾客的“用脚投票”和自由选择，价格、市场占有率等信号持续传递给生产者，形成外部硬性监督约束；企业资本所有者除了“用手投票”如股东大会选举董事、董事会任免总经理等之外，还可以“用脚投票”如在资本市场上抛售股票；而且，“手”之能起作用，往往正是“脚”起作用的结果——正是因为大家对公司业绩不满从而抛售股票，股价大跌，才产生了许多用“手”解雇经理层的事例。相比之下，非营利组织就比较缺乏类似的机制。 总而言之，非营利组织在所有权、控制权和受益权分离的条件下，存在着委托—代理关系，缔约各方的目标不可能自动统一，必须加以协调。但是，信息的不对称与合约失灵又使得这种协调无法低成本进行，在这种情况下，如何通过有效的法人治理来构造对代理人的激励和约束机制，使代理人来维护委托人的利益就十分重要。 从公司治理来看，对于如何设计激励约束机制，有两种不同的观点。一种观点认为，应主要依赖于企业内部激励约束机制的设计，另一派观点则认为，主要凭借市场机制就可以解决代理问题。事实上，在现实的公司运行中，这两类机制是结合使用的。而对于非营利组织(主要是公益性非会员制组织)来说，由于其内部构造的原因，外部的激励约束机制尤为重要。 利害相关者协同治理 如果存在多重委托—代理关系，就必然要求利害相关者协调。对于非营利组织来说，利害相关者至少包括创办的董事、捐助人、管理层和内部职工、服务对象或受益人、政府主管部门、专业协会、所在社区等等。由于非营利组织的先天的“所有者缺位”，特别需要主张利害相关者通过各种途径全面参与的“协同治理”，这是非营利组织法人治理的重心。 正如管理学大师德鲁克所指出的：“对一个上市公司来说，股票持有者是最终的‘选民团体’。”而对非营利组织的负责人来说，仅同一个占主导地位的选民团体打交道是“无法享用的奢侈品”。他们总是面对更加多样化的利益相关者群体，而每一个群体都拥有某种意义上的“否决权”。以一个中学校长为例，他必须设法满足教师、校董会、纳税者、家长和学生要求，“每一个群体都是至关重要的，每一个群体都有自己的目标”。又如，捐助者效益意识和监督意识的增强无疑是值得称道的发展趋势，但实践中这种趋势造成了“向捐款者负责和向服务对象负责之间的紧张关系”——在服务设计和项目选择中究竟是以受益者的需求为主还是以捐助者的偏好为主？这也是一个颇费踌躇的问题，需要在法人治理的框架内加以协调。 事实上，就非营利组织，特别是公益型非会员制组织而言，财团法人或公益信托之下的财产，已经具有社会公共财产的属性。例如，就公益信托而言，国家、社会才是真正的最终受益人，因为公益信托之存在，间接地减轻了国家、社会应负担之责任，具体的资助对象只是作为最终受益人的中间媒介。 非营利组织并不存在股东，存续期间也不涉及盈余分配，其中的非会员制组织如财团法人甚至连成员也没有，因而对于非营利组织、特别是其中的非会员制组织来说，不仅无需问姓公姓私，而且从根本上讲，已经不再存在诸如“企业净资产所有权”之类“终极”意义上的公私之分。但在我国，长期以来囿于传统观念，还有一些僵化的思维定势。譬如事业单位和民办非企业单位，笔者就主张不再以“所有制性质”作为划分，而形成统一的财团法人制度。 NGO治理机制 不特定的利害相关者意味着一般意义上的公共责任。非营利组织具有服务公众的使命，其资金来源和运作成本依赖于社会财富的二次分配，并往往在法律上享有一定的减免税待遇。因此相对于企业组织来说，非营利组织的公共责任更显突出。而且同为非营利组织，公益性的、非会员制的组织如财团法人，较之于互益性的、会员制的组织如社团法人，其公共责任更为重要，更有必要加强自律与他律的结合。 总的来说，社团法人的组织富有弹性，在性质上为自律法人，得由社员总会决议，变更组织与章程；财团法人的组织则较为固定，严格依照捐助章程所定之方法组成，在性质上为他律法人。当财团法人章程所定的组织或管理方法不完备时，法院或者主管机关可以因利害关系人的申请而进行必要的处置。这里所谓他律法人是相对于自律法人的概念，并不是说他律法人须受主管机关之监督而自律法人不用，主要的区别在于他律法人欠缺结构上内部对立的利害关系所产生的监督机制。由于财团法人内部结构上，并没有这种对立的利害关系存在，无法期待财团法人在其内部发生制衡作用，为了使财团法人财产的管理及其活动，能够符合财团法人设立的目的，须由法院及主管机在法律规定范围内加以介入。 但是，强调他律，加重非营利组织的公共责任，并不等于将其置于政府附属物的地位。非营利组织之优势，恰在于其同时相对于市场和政府的双重独立地位。非营利组织可以弥补政府功能的不足，而成为政府部门以外的公共物品之供应者。由于政府活动须符合一定的程序，而非营利组织则具有自发性，能够灵活满足多样化的需求，在相同的支出下将有更多人受益，总成本亦可降低。而且在人员配置上，非营利组织的成本亦较政府的人事支出成本节省。Salamon更进一步提出了“第三方政府”理论，认为非营利组织不仅仅是对市场失灵或政府失灵的反映，而且日益是一种优先的机制。所以，必须坚持非营利组织的自主治理。 正如市场和政府都不是万能的，非营利组织也不是万能的。在市场失灵与政府失灵之外，尚有“志愿失灵”的存在。除了加强外部监管，应尽可能将公共责任机制引入治理结构内部。譬如，公司治理的宝贵经验之一在于引入了独立董事制度。非营利组织，特别是其中的公益性非会员制组织，要避免董事会发生一手遮天的情况，也可以引入独立董事制度，不仅独立于内部管理层，也有必要独立于原始捐助人，以克服非营利组织同样可能存在的“内部人控制”。独立董事的来源，可以考虑有关的社会知名人士、咨询公司、律师事务所、会计师事务所等。较大的非营利组织还可以仿照美国公司的作法，允许董事会设立专门委员会，如财务审计委员会、工薪委员会等，并由独立董事组成，承担额外的责任。 此外，OECD(经济合作与发展组织)的《公司治理原则》中包括了有关信息披露的内容。这对于非营利组织也是适用的。美国对非营利组织进行监督的一个重要手段就是所谓的“公开原则”，联邦法律规定任何人都有权向非营利组织要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表，同时，人们也可写信给国税局以了解某非营利组织的财务情况和内部结构。1992年英国的慈善法也明确规定：只要交付“合理的费用”，公众中的任何成员有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，信息披露的要求不应亚于上市公司。 独立董事的引入和信息披露的强调，乃是协同治理思想的进一步反映。建立在这种协同治理之上的自主治理，是非营利组织法人治理的命脉所在。笔者倾向于将自主治理与协同治理并列作为非营利组织法人治理的两大指导思想，主张以董事会为中心，保障董事特别是独立董事的有效作用，吸纳利害相关者的多方参与，加强信息披露和透明度，不断健全非营利组织法人治理。既要克服非营利组织越轨营利的冲动，也要避免其沦为政府的附属物，从而为实现组织目标、履行社会使命服务。 (作者为清华大学公共管理学院博士后)
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