《财经SARS每周调查》：危机管理制度迈出第一步

　　《突发公共卫生事件应急条例》和《传染性非典型肺炎防治管理办法》，在非常时期为了将SARS防治纳入法治化轨道作出了立法者所能做到的最大努力。它们给我们留下的立法经验以及危机管理实践却是无价的，必将成为中国危机管理制度史上最耀眼的双星

　　萧瀚/文

　　正如1988年春，中国因上海爆发甲肝催生了1989年2月的《传染病防治法》，今年的SARS防治也孕育出国务院2003年5月12日的《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》)，卫生部在紧随其后的两天内根据该条例颁布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》(以下简称《管理办法》)，这种高效与迅捷的立法行动正是现代危机管理制度的典型思路之一。

　　与《传染病防治法》相比，《条例》和《管理办法》具有一些重要特点，分析如下：

　　1.第一次在立法中确立危机管理中枢指挥系统的首要地位

　　《条例》的第三条和第四条分别规定突发事件发生后，在中央和地方分别成立由国务院设立的全国突发事件应急处理指挥部和由省、自治区、直辖市政府设立的地方突发事件应急处理指挥部，在中央由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。在地方，由省、自治区、直辖市政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。

　　《条例》以国务院行政法规的形式，在立法上确立了在中央和地方设立两级公共卫生危机管理的中枢指挥系统，它们在公共卫生危机管理中处于枢纽地位。这两条规定确立了公共卫生危机管理的领导机制，防止在危机发生时不知所措、群龙无首，以致贻误时机，雪上加霜。这样的危机管理中枢指挥系统的法定设置在中国立法史上还是第一次，对于中国未来建立以法律为基本框架、成熟的危机管理制度将产生深远影响。

　　2.强调公共卫生突发事件的制度性常规应急

　　这是《条例》与以往的法律法规差别最大的地方，所谓常规应急就是做好准备，随时应对可能的突发性公共卫生事件，仅有上述危机管理指挥中枢的确立，对于规范性地经验性地有条不紊地应对突发性公共卫生危机显然是不够的，《条例》第5条规定突发事件应急工作应当遵循预防为主、常备不懈的方针，这就明确了应对公共卫生突发事件不应该是头痛医头、脚痛医脚的工作，而是要千日备战，一时用兵。因此，《条例》作了许多明显只适用于公共卫生危机管理的规定，集中表现在建立六项常规制度：

　　(1)突发事件应急预案制度

　　《条例》第10、11条规定国务院卫生行政主管部门制定全国公共卫生突发事件应急预案，报请国务院批准。省级地方政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案。其内容包括应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；突发事件的监测与预警、信息的收集、分析、报告、通报制度、应急处理技术和监测机构及其任务；突发事件的分级和应急处理工作方案；突发事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；应急处理专业队伍的建设和培训共七项的全面内容。

　　(2)突发事件预防控制体系制度

　　《条例》第14条还规定了中央和地方的突发事件预防控制体系制度及其制度的保障措施，明确要求县级以上地方政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统，规定由县级以上各级政府卫生行政主管部门对监测与预警系统的正常运行对口负责。

　　(3)突发事件应急报告制度

　　《条例》第19条规定国家建立突发事件应急报告制度，并由国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统。其应急特征充分显示在第19条中关于出现四种紧急情况时，有关部门应当在1个小时内向主管政府以及主管上级汇报情况，第20条也规定了类似的汇报制度，只是根据情况类型的不同汇报期限规定为2小时，在中国法律法规中要求在确定的极短期间内完成行政任务，1991年卫生部制定的《传染病防治法实施办法》出现过汇报期间为6小时的规定，而以1小时、2小时来确定行政执法、履行行政职责期间的，本《条例》是第一部，充分表现了该制度的应急性特征。

　　(4)突发事件举报制度

　　《条例》第24条规定国家建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话，以及相关的保障。这一条规定明确了公民和社会对于公共卫生突发事件所拥有的一定的介入权利和对政府部门的监督权利。这与应急性也是紧密相关，防止出现因为政府渎职而酿成大祸，可以说这一制度与这次SARS防治前期的经验教训有关。《传染病防治法》及其实施办法虽有类似规定，例如其中第21条到第23条的规定就规定得很粗疏，缺乏可操作性，而《条例》规定的公布相关的统一举报电话，立刻使得举报变得近在咫尺，这无疑是一个基本的进步，反映了立法的进一步细密化和强调可操作性特征。

　　(5)突发事件的信息发布制度

　　《条例》第25条规定了国家建立突发事件的信息发布制度，该制度承认中央和地方的信息发布权，但是中央优于地方，并且要求政府相关部门及时、准确、全面地发布信息。不过该条的规定目前看来还不够细致，可操作性不够，原因在于中国目前尚未建立基本的信息公开制度，因此在这方面还严重缺乏经验。因此需要行政实践经验的积累和立法经验的积累来补充这方面的内容，目前SARS防治过程中疫情公布制度也正是一种经验的积累。

　　(6)应急预案启动制度

　　《条例》第26条规定的内容就是对这一制度的解释，突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议，《条例》以下多条规定则是对这一制度的程序性规范。从制度上说，从中央和地方的应急预案制度到应急预案启动制度构成一个完整的过程，是启动还是不启动直接决定下一步该做什么，如果启动，也就是将预案中的预设措施有条不紊地贯彻下去，如果情况发生各种变化，预案中也都有相关应对措施，这保证了公共卫生危机发生时，不会因为行动程序失范而导致事件恶化，因此，这是该《条例》常规应急性的目的所在。上述六项制度充分表明了《条例》的常规应急性特征，也是《条例》最主要的特征。

　　3.凸显公共卫生突发事件应急的统一性

　　实际上，《传染病防治法》已经具备了紧急应对公共卫生突发事件的一定功能和能力，以历史的眼光，这部法在大框架上，还是比较完备的，目前正在如火如荼进行中的SARS防治工作，在很大意义上端赖这部法律之功。但是，这部法律的颁布时间毕竟距今已有14年，在一个以电子和信息为基本特征的全球化时代，14年无修订足以使一部法律在加入WTO的中国捉襟见肘。随着政治、经济、社会生活的多样化和复杂化，与世界各国相同，各类紧急事件尤其是公共卫生领域频频发生突发事件已经成为当前中国社会的一个重大问题，例如此前不久的辽宁海城豆奶事件，去年的南京汤山“9.14”特大投毒事件等等，从某种程度上说，在一个960万平方公里的国土上出现这些问题是转型社会的一个基本特征，谁也不可能彻底消灭这些问题，关键在于当这些问题发生以前，朝野双方都能够尽力防范，当问题出现时，也能够按照一定的规范，妥善面对并且迅速处理这些问题，将这些问题可能造成的负面影响降到最低点。《传染病防治法》及其相关法律法规的立法目的仅仅针对传染病防治，并不调整公共卫生领域其他危机状态的法律关系，例如食物中毒问题、农村公共卫生问题、进出口检疫问题等，国务院及其部委如卫生部、教育部、国家质量监督检查检疫总局虽然也都曾经制定过行政规章或者国务院下过决定，但缺乏统一性，《条例》克服了行业上各自为政的弊病，就各领域的公共卫生领域发生突发性危机时不容易应对的问题设置一个统一的处理机制。今年的SARS防治一方面显出《传染病防治法》的不足，同时也促使政府在最短时间内就公共卫生突发事件应急统一规范，《条例》和《管理办法》正是这一现实的产物。

　　4.强调公共卫生突发事件应急的透明性

　　这也是以前的法律法规所忽视的。这部《条例》和《管理办法》非常浓重地反应出对于信息公开问题的重视，充分认识到信息公开对于应对突发性公共卫生危机的重要性。这在《条例》第三章有比较详细的规定，虽然表面看起来专门就信息公开问题的规定条文内容不多，但是由于建立了相对完备的突发事件预防控制体系制度、突发事件应急报告制度和突发事件举报制度，并且要求信息公布的全面性、及时性和准确性以后，前后制度的互相协调使得《条例》比以前的法律法规更能够体现公共卫生突发事件中信息的透明度，另外《条例》和《管理办法》对隐瞒信息的制裁也是明确具体的。这也说明，这次非典危机中爆发出来的严重的信息不公开问题已经被作为教训，并在条例中得到体现。还有一个十分重要的内容是军队系统发生突发性公共卫生事件时，也在该条例的适用范围之内。

　　也许是因为有切肤之痛，那位将美国拖进越战泥淖的前国防部长麦克纳马拉，曾经说过一句名言：“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理。”这句话在当今世界已经越来越被证明具有前瞻性，危机管理对于大部分国家的社会普通大众的意义自不待言，对各国政府也是意义重大，政府的危机管理能力甚至直接影响到其存在的合法性。

　　《条例》和《管理办法》虽然具备上述一些重要的特征，但是它与现代危机管理制度的宏观建构相比还是过于粗疏和幼弱，毕竟它们只是行政法规和部门规章，在法律位阶上地位低于法律，还不足以担当建立现代危机管理制度的完整功能。《条例》仅仅局限在调整公共卫生领域的危机，而不涉及其他领域和全局性的危机管理制度，因此这部条例必然是过渡性的，而《管理办法》则更是仅针对SARS防治的应急规章。不过，就当下而言，这部《条例》和《管理办法》对中国当前的生活意义重大，因为其重要性在于，它们在非常时期为了将SARS防治纳入法治化轨道作出了立法者所能做到的最大努力。虽然这两部行政法规和规章的全面执行和落实还需要配套的制度环境支持，例如一个开放的社会舆论背景和公正有效、具有公信力的行政、民事、刑事司法制度，但是立法的起步毕竟也是艰难和贡献卓著的。在可见的将来，成熟的现代危机管理制度在以法律为基础的框架上建立起来的时候，这部条例会因为完成起使命而被废止，另立新法，《管理办法》也会因为SARS防治的成功而失效，但是，它们给我们留下的立法经验以及危机管理实践却是无价的，这两部法规规章必将成为中国危机管理制度史上最耀眼的双星。-