危机管理与紧急状态立法

　　本报记者段文

　　北京报道

　　在抗“非典”的斗争中，建立一个有效的危机管理机制，把突发事件处理机制纳入法制轨道已经成为社会各界的共识。政府在立法，学者在呼吁，媒体在宣传，“上下同心，其 力断金”。但正所谓“熟知不等于真知”，口号是人人可以高呼，道理却不能人人自明。

　　为此，本报记者就危机管理与紧急状态立法话题专访了中国社会科学院法学所的莫纪宏研究员。莫纪宏先生从上个世纪90年代初开始专门从事对灾害法、紧急状态法、公共危机管理的研究，先后合作出版了《紧急状态法学》、《外国紧急状态法律制度》、《戒严法律制度概要》等著作，对各种紧急状态的法律管理和世界各国的紧急状态制度进行了充分地研究，这些研究成果是我国学术界最早期的研究成果，成为后来立法机关参照的依据，也成为其后发展起来的危机管理研究的基础性研究资料。

　　1997年起，莫纪宏先后提出了应当建立我国统一的紧急事务处理机制的建议，受到了中央领导和有关部门的高度关注，许多建议在实践中得到了落实。在危机管理机制问题上，中央领导和有关部门一直比较重视专家和学者们的意见。但是，由于我国现行管理体制的影响，有些建议还没有得到充分的讨论。他曾经呼吁制定我国统一的紧急状态法，建立统一的紧急事务预警反映机制的建议，这一建议值得重视。此次SARS对法治的挑战，显示我国在紧急状态领域和危机管理方面，法治化还很大的提升空间。

　　《21世纪》：这次“非典”危机，把我们国家迫切需要建立危机应急机制，特别是把应急处理纳入到法制化轨道的问题凸现出来。目前国务院准备出台《突发公共卫生事件应急条例》，你怎么看待这个《条例》的产生？

　　莫纪宏：关于危机应急机制的立法，应当说，我国目前的立法还是比较多的，先后制定了核事故应急条例、破坏性地震应急条例等等处理危机事件的行政法规。这些行政法规都是针对不同的危机事件有针对性的制定的，在这些条例中非常详细地列举了各项危机处理措施，我本人也参加了这些条例的立法起草和咨询工作，其中，我还是《破坏性地震应急条例》起草小组的副组长，对这些危机应急机制的相关法律规定是比较清楚的。目前最大的问题是没有统一的处理各种危机事件的应急制度。

　　5月7日国务院会议审议了《突发公共卫生事件应急条例》，估计不久将通过。这个条例是根据4月14日国务院会议精神，针对非典流行这一危机事件采取的应急立法措施。我个人认为还是有必要的，至少来说是政府法治意识提高的一种表现，有利于防治非典工作的开展。《突发公共卫生事件应急条例》的立法依据是传染病防治法以及实施办法，主要的内容是这两个法律、法规中所确定的，当然会吸收目前在抗击非典工作中摸索出来的一些处理公共卫生事件的经验。我认为，这个应急条例的出台有利于加强我国各级政府对突发公共卫生事件的处理。不过，这多少有点临阵磨枪的味道。从解决我国危机管理机制的根本法律问题的角度出发，还是搞一个统一的紧急状态法比较好，那样就不需要再临时出台一个具体的危机事件应急条例了。

　　《21世纪》：我们国家一直没有建立危机管理机制，也没有类似美国的“紧急状态法案”之类的法律体系，这是什么原因造成的？

　　莫纪宏：其实我们国家是有比较系统的危机管理机制的。但是，受到部门主义行政管理模式的影响，我国目前法律上所确定的危机管理机制比较分散，存在着各自为政的弊端。

　　目前我国法律所确定的危机管理机制主要包括两大类：一类是对自然灾害的危机管理机制，包括防震减灾危机处理机制、防洪救灾危机处理机制、核事故处理机制、传染病防治危机处理机制等等，这些危机管理机制分别由防震减灾法、防洪法、核事故应急条例、传染病防治法等加以规定的；另一类是处理社会动乱的戒严制度，不仅宪法对戒严制度加以了明确地规定，还专门制定了戒严法、国防法等法律来规定防止动乱和一旦发生战争如何处理相关的社会危机问题。

　　我国的危机管理机制是根据我国自身的特点来建立的，与国外一些国家的危机管理机制相比，具有自身的特征，既有自身的优势，也存在一些缺点。优势在于危机管理是分行业、分部门来进行的，涉及到地震灾害的，由抗震救灾指挥部统一管理；涉及到防洪的，由防洪救灾指挥部来统一指挥；涉及到传染病的，由防疫指挥部来处理，这种危机管理机制专业性比较强，有利于调动专业救灾的优势。但是，也存在着一些缺陷，由于没有统一的规定各种危机事件的“紧急状态法”，所以，导致了政府在处理不同危机事件时所根据的法律依据有所差异，政府所能采取的紧急应急措施也不尽一致，特别是这种以部门和专业危机处理模式为基础的危机管理机制不可能应付灾害并发的问题，如果同时发生一种以上的危机事件，政府就没有办法依法迅速建立统一的危机处理机构。

　　此外，分散型的危机管理机制也很容易使政府在处理危机事件中的自由裁量权过大，公民无法根据统一有效的法律来对抗政府行使行政紧急权的行为，不利于保护公民的权利。

　　《21世纪》：您刚才谈到了公民权利的保护，在紧急状态下，这个问题如何解决呢？

　　莫纪宏：在紧急状态下，由于全社会的任务首先考虑的是如何采取有效的措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序和法律秩序，因此，社会公共利益，包括国家利益、国家安全，以及集体利益等要得到优先保护，也就必须赋予政府以行政紧急权力，这些权力一方面相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性，另一方面相对于宪法和法律所规定的公民权利，行政紧急权力具有更大的法律权威，可以比平常时期更容易限制公民权利。为了实现公共利益，政府在平时不能采取的行政措施，在紧急状态时期就可以依法行使。但是，为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的公民权利，不得被剥夺，这些规定都是防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利。

　　《21世纪》：过去的经验来看，我们习惯于“头痛医头、脚痛医脚”。这次，我们如何从一个公共卫生危机中吸取教训，建立一个全面应对各种危机的应急系统？

　　莫纪宏：从这次非典事件应急的全过程来看，总的来说，各级政府还是认真地履行了传染病防治法以及实施办法的相关规定。但是，由于这两个法律、法规本身也存在着一些问题，一些基本法律关系也没有完全理清楚，所以，想要全面认真贯彻传染病防治法的立法精神，在实践中也存在许多亟待研究和解决的问题。通过制定《突发公共卫生事件应急条例》的办法或许可以缓解燃眉之急，但是，从我国危机管理机制的宏观和长远角度来看，应当克服这种“头痛医头、脚痛医脚”的做法。立法应当注意科学性和超前性，应当加强对危机管理机制法制化的研究。

　　在处理公共危机事件的过程中，有大量的问题是我们法学界没有认真加以研究的，就以这次非典事件来说，到底非典属于传染病防治法所规定的甲类传染病，还是乙类传染病，目前立法上还存在模糊区域。但这个问题作为一个法律问题是含糊不得的，因为与传染病防治法相配套的其他法律、法规都是以这种分类为基础来确定相应的法律责任制度的。所以，当务之急是应当通过法律途径来明确非典的传染病特性，才能解决实践中可能会出现的各种法律问题。

　　《21世纪》：在您看来，经历“非典”这场危机，更加说明了我们迫切需要一部《紧急状态法》，建立一个全面统一的危机应急机制？

　　莫纪宏：这是当然的。在现代法治原则的支配下，只有通过制定法律来调整紧急状态下的各种社会关系，才能防止紧急状态的发生导致整个国家和社会秩序的全面失控。因此，制定了关于在紧急状态时期如何处理国家权力与国家权力、国家权力与公民权利之间以及公民权利与公民权利之间关系的紧急状态法是一个国家紧急状态时期实行法治的法律基础。

　　我们应当在总结国外紧急状态立法经验的基础上，一方面通过修改宪法，明确规定紧急状态制度；另一方面制定统一的紧急状态法，规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。只有这样，才能贯彻法治原则，保障政府在紧急状态时期也能够贯彻依法行政原则，保障公民的权利不受非法侵犯。