王怡
中央财政应该全面担当？
5月1日，四部委联合发出《关于非典型肺炎患者和疑似病人缴纳救治费用有关问题的紧急通知》，严禁医院拒收病人，实行先治疗后挂帐，对医疗费用采取各级财政统筹和对无
力承担者提供医疗救助的模式。近来，关于突发公共危机中的财政分担问题引起了许多争议和关注。北京大学部分经济学者提出建议，由中央政府公开宣布所有疑似病例、确诊病例的费用全部由中央财政承担。“这样从根本上杜绝患者、医院和地方政府由于经济上的顾虑和困难而产生的延误，确保最快切断每一例可能的传染源”。
假如这一场传染病疫情发生在1980年代经济改革和实行中央与地方财政包干制之前，中央政府在高度集权的财政制度和政治制度下几乎垄断对一切公共财源的支配权，也垄断着对地方政府在人事和财政上彻底的控制权。中央也在计划体制和单位体制下以财政的方式承担着几乎一切劳动人员的生老病死。那么这个要求是顺理成章的。但1980年代的财政包干体制改革以及全面向地方放权让利的经济改革以来，一个财政上中央集权的政府体制事实上已不复存在。财政包干体制使中央政府的非政治性权力大大削弱，并有力地促进了非公经济的发展。这一走向在1994年分税制下得到进一步的确立，地方政府尽管并不拥有征税权，但正式拥有了14种地方税收的支配权。庞大的预算外资金更是自由支配，并不与中央财政分成。地方财政预算也正式脱离了中央政府的控制，预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准。而省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。
一方面，地方与中央在财政上分权，地方既然相对独立地享有对地方赋税的支配力，也就以相对独立的责任主体地位向该地区的民众承担了一部分政府职能和政府责任。收入上的划分必然带来政府支出义务的划分。但地方与中央在财政收入上的分权是清晰的，而在财政支付上的责权划分却存在着相当大的模糊性。因为支出责任的划分更多地涉及到体制的问题。所以财政改革长期停留于财政收入分开但财政支出却责权不明的状态。平常这种模糊性因为惯例的存在而不太明显。但在如SARS疫情这样的突发事件中，因责权不明而导致行政低效和中央与地方之间的财政问题却开有所暴露。
另一方面，随着地区间经济发展的极度不平衡，地方财政的贫富悬殊也日渐明显。尽管中央财政的转移支付对地区财政平衡能够起到适度的调节作用。但这种中央财政的地区平衡职能，并不能也不应在根本上造成富裕地区的人群与贫困地区的人群享受一个平均的公共服务水平。地方政府财政能力的明显差异，也促使地方政府更加倾向于向本地区利益负责的财政责任。
划分中央与地方的财政责任
在财政分权的模式中，例如突发疫情防治的财政责任，应该如何在地方与中央政府之间明确的划分？
通常认为，收益或成本外溢程度较高的公共服务事业，应由中央财政负担，比如军事、社会福利和社会保障。而外部性程度较低的事业则由地方财政负担。比如医疗卫生事业，其受益范围有着较强的地区性，所以大多数国家都列为由地方政府负担的责权范围。在地方拥有独立财力的情形下，应尽可能由地方政府去负担那些外部性并没有强到必须中央权力介入的政府职能，这样做的目的可使政府管理更贴近大众，处于最基层的公众能够自由选择和监督他们所需要的政府，并促使他们积极参与社会管理，使公共物品的提供更加符合地区的偏好，使地方政府能够提供比中央政府更好的行政服务。
但鉴于中央与地方在目前财政收入分权的模式下并未明晰的界定财政支付的责权范围，而《传染病防治法》也没有针对传染病防治的财政责任进行规定。因此近半个月时间以来，各级政府在财政责任上反应不一，所确定的责任范围也各异。如卫生部发言人接受媒体采访，表示《传染病防治法》并未规定政府应当支付传染病的治疗费用，政府只能对无力承担者进行补助。财政部则于4月23日公布成立20亿非典防止基金，在医疗费用方面也采用“对无力承担医疗费用的病人进行医疗救助”的政策。各省对医疗费用上采取的财政措施则出现较大的差异，大多省份均采用这种辅助性的救助方式。但疫情最重的北京市则对本市几乎所有SARS病人都采取非个人承担的行政措施，要求由患者所在单位、同级财政和各类社保基金合力为病人支付医疗费用。迄今为止宣布完全由政府免费治疗的唯一一个省份，则是疫情并不严重经济也不算发达的湖北省。该省财政在中央拨款之外再拿出2000万元建立起“非典”防治基金，宣布治疗“非典”病人包括疑似“非典”病人一律免费，由各级政府统筹解决。
强调在突发事件中的地方财政分权，一个重要理由是不会有人会比自己更关心自身的利益。目前SARS病的爆发和传播就全国而言仍然是地区性和极度不平衡的，绝大部分病人集中在北京和广东两地。而传染性或者外部性必然会随着地域的扩大而减低。也就是说SARS病人对于北京人群的安全所具有的危险性，和对于一个非疫区或疫情极度轻微的地区人群而言，其程度可以说有天壤之别。在对于中央财政负担的迫切要求上也可能大相径庭。因此完全的中央财政负担基本上是一个让极少数几个疫区严重的省份受益的公共政策。而这几个省份(尤其是北京和广东)恰恰又是全国地方财政力量最雄厚的地方之一。在此情形下一味强调中央财政，就是一项财政与税收负担均不公平也因此效率较低的公共政策。同时出于对自身利益与安全的强烈关注，相关地方政府愿意由财政负担医疗费用的利益驱动，也会大大超过中央政府。因此寻求疫区政府承担主要的财政责任，比寻求中央财政的承诺更有效也更及时。4月份以来的事实也证明了这一点。
协调地区的隔离措施
相比之下，真正具有较高外部性而必须中央政府出面的，不是治疗费用问题，而是地区间的隔离措施。
疫情最严重的地区，为保障其他地区的人群安全是最需要采取措施和外界隔离的。然而恰恰疫情最严重的地区却最缺乏采取上述措施的利益驱动，因为这是一项收益完全外溢的行为。例如某地如果宣布封锁，禁止市民外出，隔离的成本和政治利益、经济利益各方面的损失都将由该地承担，但巨大的收益则由非疫区人群共享的。因此除非大多数受益省份一起给该地提供补偿，或者由中央政府出面承担财政责任，才能真正和衷共济解决这个公共问题的外部性带来的地区间利益冲突问题。否则就可能在行政管理和危机处理上效率不高的一幕：即由全国各省各市严防死守，采取各种措施监控、隔离、甄别和制止外来人员，而不是由少数疫情重灾区主动隔离和制止外出人员。这就像不是大家凑钱给烟囱买一个净化器，而是大家每人都买一个防毒面具。至少从经济效率看，全国的地方财政就因此多花出数十倍的钱。
目前绝大多数省份均颁布了防治条例或政府通告。其中大多数省份都对来自疫情严重省份的人进行强制性的身体检查、健康情况登记，或对与病人有过较深接触的人进行强制性的观察或隔离。也有少数一些省份对来自严重疫情地区的人进行一刀切的强制隔离。其中长春市于5月2号发布的公告，采取的隔离措施最为严格，隔离范围也扩大到极点。一切由外埠返长的市民及与其有过接触的人员，必须强制隔离在家中14天，一切4月18日之后抵长的外埠人员，必须在指定宾馆强制隔离14天。
这些极端措施在很大程度上是一些地区在恐慌中不得不以极端手段以求自保。在危机之下地方政府的本土利益立场得到强化，并临时获得了一种被谅解的正当性。假设疫情不能及时得到有效控制，这种趋势必将加深，一些地区也许还会有更极端的措施出台。因此在防治费用上需要强调以地方财政为主的分权模式，但在跨区域的行政措施的统筹安排上，却必须更积极地呼吁中央政府的在场，更有效地平衡疫情中的地区利益。
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