SARS拷问之下的“各自为政”

　　沈岿

　　防治SARS的“各自为政”

　　共和国总理温家宝在曼谷出席东盟关于防治SARS的会议之后，有香港记者提问，内地多个省市要求到当地的港人接受隔离14日，是否不欢迎港人到内地，温家宝总理连说“不会 的”，并且表示，“如果说出于保护香港同胞的健康，我们采取一些预防措施就行了……如果有这样各地各自为政的政策，我们会让他们纠正的”。

　　其实，在防治SARS过程中的“各自为政”已经不是如果而是现实。

　　据《京华时报》报道，4月28日上午，北京至塘沽的103国道，有两处被人动用大型挖掘机挖断，造成严重的交通堵塞。到了下午，两处国道又被神秘地回填，方才恢复通车。而在比邻北京的河北香河县，有一条活动路障横亘在县城路口，上挂一红条幅，“严禁外埠车辆通行”。路障前的一块牌子上还贴有一张告示：“根据上级指示，为防止非典传播，本县大小车辆禁止通行……。”落款是“香河县公安局”。联想起交通部近日发出的关于不得通过任何方式中止交通运输的紧急通知，显然，此类事件并非偶发的个例。

　　以防止疫情扩散为由进行交通限制，只是“各自为政”的一个方面。而《财经》杂志关于SARS入侵山西的纪实，则折射出另外一个令人关注和担忧的情景。迄今为止，山西是全国仅次于广东和北京的重灾区，在其10个地级市和1个地区中，只有晋城一地尚未发现SARS，其余地市均已发现确诊或疑似病例。而相对于严峻疫情，山西省防疫救治的医院和专业医护人员极为少见，诊治SARS的专业培训都是临阵磨枪式的，而医疗设备和资金更是紧缺。省财政厅副厅长粗算，山西的防治经费缺口至少在1.5亿元。而疫情如果得不到有效控制，蔓延到煤矿，就会直接关系到国家的能源供应。这篇纪实的最后，如宣誓般地道出，“SARS阴影重重之中，山西正在奋争。现在还不是胜算在握，但这是一场只许成功不许失败的战争！”

　　可是，山西作为一个经济和医疗条件相对落后的省份，单靠自己的力量，能尽快摆脱困境、防止更大规模的疫情爆发吗？

　　“地方自卫”的人性

　　当灾难和死亡的威胁降临之时，我们作为人类的表现会是怎样的？

　　古希腊伟大的历史学家修西底德的记录，揭开了人性中深埋着的脆弱。公元前430年，古希腊文明城邦雅典爆发大规模恐怖的瘟疫，因看护病人而染病的人像羊群一样成群死去，流动在城里的乡下人在炎热的初夏拥挤在空气不流通的茅屋里，像苍蝇一样地死去。在这场灾变之中，人们害怕去看护病人；有的人在埋葬亲人时，发现另一个火葬堆正在燃烧，就把他们亲人的尸体扔在别人的尸体上，然后匆匆跑开。

　　相隔2400余年的时间长河，望着在雅典城突然隆起的一座座新坟，望着一处处正在燃烧的火堆，望着惊恐万状、手足无措的人群，我们体味人性，内心中会有怎样的复杂情感？反观当前国内挖掘国道、阻断交通、隔离疫情发生地与未发生地的交往，乃至部分村落划地而治、禁止外人入内的大大小小“地方性策略”，抚摸身心深处掩藏的怯懦，我们不免会生发一丝凄凉和一声悲鸣。

　　当然，我们作为人的存在，对坚忍、勇毅、无私、同情、互助、奉献等人性的另一面，始终有着一种内在的、无法阻挡的渴望与追求。在SARS的阴影之下，白衣战士的勇敢与坚强、医护人员亲属的无私支持、志愿者的积极加入、捐献者的付出、记者冒险的现场报道、部分患者、疑似患者或接触者的主动隔离，以及一串串红色“中国结”展示的民心，无一不昭示和弘扬着人性中的美与善。

　　只是，既然人性之脆弱不可根除地深植在我们每个人的身上，那么，除了在道义上颂扬美善之德、接受其对我们心灵的净化和提升、尽可能帮助每个人克服软弱以外，我们又可以在制度上做些什么呢？

　　地方治理的制度透析

　　法国思想家托克维尔在《论美国的民主》中有这么一段描述，“假如公路上发生故障，车马行人阻塞不通，附近的人就会自动组织起来研究解决办法。这些临时聚集在一起的人，可以选出一个执行机构，在没有人去向有关主管当局报告事故之前，这个机构就开始排除故障了。”托克维尔意在说明美国人的结社习惯，但是，这也恰好点出，人类在面临生活苦难时，有一种组织起来、凝聚集体力量、共保自由与安全的自觉性。

　　这样的组织行为，最小规模的形式就是两个人的联合，村落、乡镇、城市、地区、省份、国家乃至国际共同体，则是范围逐级扩大的形式。一旦如SARS这样极具传染性、危及人群的病种威胁一个共同体(无论大小)，那么，地方的联合抵抗就会自然形成。加之SARS是一个有着最长两周潜伏期的定时炸弹，地方上采取适当的预防措施，也无可厚非。截至5月6日，全球200个左右的独立主权国家中有100个国家，对来自中国的旅行者实施入境限制措施，这也映证了地区性防范的合理性。

　　若从政治原理着眼，即便现实运作并不完全如此，但至少在形式上，任何一级政府皆由当地选民选举产生。政府在性质上等同于或类似于民众自愿组成的一个社团，其存在的宗旨就是维系所在地方的和平、安宁和繁荣，政府的政治责任就是对投票人负责。在SARS威胁本地民众生命安全之际，地方政府当然必须予以积极的回应。

　　而我国实际运作的防治SARS的政治和法律制度，也为“地方保护”提供了可能性。一方面，我国地方政府官员并不完全由人民选举产生，中央政府对其有着直接或间接的控制。北京市长孟学农的被罢免，就是首先从中共中央免去其北京市党委副书记、常委委员职务开始的。但是，在一个幅员如此辽阔的国度进行任何一项系统的任务，无论是执行某个法律或者政策，还是实施像防治SARS这样一个巨大项目，中央政府势必需要在很大程度上依赖地方各级政府的努力。北京市长的罢免，在程序上，可以表明中央政府对各地进行控制的能力。可是，其透露出来的“在地方防治不力，将受罢官处分”的实质信息，可能在大部分地方政府官员看来，意味着当前最为首要的任务是尽量让SARS在本地少出现。因为，防治不力的表象体现，就是SARS在地方的爆发和流行。

　　另一方面，我国现行的《传染病防治法》第4条原则性地规定，“各级政府领导传染病防治工作，制定传染病防治规划，并组织实施。”第25条规定，“传染病暴发、流行时，当地政府当立即组织力量进行防治，切断传染病的传播途径”；必要时，报经上一级地方政府决定，可以采取限制人群聚集的活动、停工、停业、停课、临时征用房屋、交通工具、封闭被传染病病原体污染的公共饮用水源等紧急措施。第26条规定，“甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方政府报经上一级地方政府决定，可以宣布疫区，在疫区内采取本法第25条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。”我们姑且不论当前各地采取的措施是否符合法律的规定，或者《传染病防治法》是否在此次事件中显露出缺陷，但法律将主要的防治传染病工作授权给地方政府进行，是毫无疑问的。

　　“各自为政”的去与留

　　或许有人质问：如此说来，难道挖掘国道、阻断交通是合理的？难道就这样让一个经济落后的山西省独自对抗严重疫情，而不顾倾其“家当”都有1.5亿元防治经费缺口的事实？难道我们就轻易放弃团结、互助、奉献之精神，而永远在人性脆弱中为趋利避害寻找借口，让中华民族跌入泯灭美善德性的、万劫不复的深渊？

　　承认“地方治理、各自为政”在一般意义上的合理性，并不意味着对在此名义下进行的各种具体措施，一概持肯定的态度。其实，SARS拷打之下出现的各自为政现象，再次牵引出两个互有关联的难题：中央和地方的权力划分问题；法治问题。

　　与法治发达国家相比，我国现行宪法条款，尽管规定了划分原则(第3条，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”)以及中央和地方各个国家机关的权限，但是，疏于结合具体管辖事项来确定中央和地方的分工合作问题。这一课题，遂更多地交付各个针对具体事项的单行法律予以完成。

　　《传染病防治法》确实也有这方面的规定。例如，根据第26条，宣布疫区、在疫区内采取法定的紧急措施、对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫，是县级以上地方政府享有的权力(宣布疫区需经上一级地方政府决定)；决定对甲类传染病疫区进行封锁的权力，归省级政府；而封锁大中城市或者跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，归国务院决定。

　　然而，结合该法律文本与当前的防治形势进行分析，在防治传染病事项上，中央和地方的权力配置仍然存在诸多模糊之处，以至于中央和地方权力在实际运作中都可能出现既过大又过小的问题。以交通部的紧急通知为例。该通知要求“任何地方、部门、单位和个人不得通过任何方式中止交通运输，以保障广大身体健康的旅客的正常运行，保障防治‘非典’的药品、医疗设备、医疗原材料以及社会生产生活物资的运输顺畅。”交通部的动机显然是良好的，旅客运行和物资运输的顺畅，即便在抗SARS的严峻形势下，也应予以适当的保障。但是，且不论在此一律禁止“单位和个人”以“任何方式中止交通运输”，已经因为用语不当而有越权和禁令过宽之嫌，单就完全杜绝地方中止交通运输的可能性而言，难免导致地方政府不能根据疫情发展的具体情况而作出适当的中止部分交通运输的决定。设若某县突发大规模SARS疫情，难道要让省级政府听之任之，仍然允许县际客运畅通无阻？

　　由此事例，已可窥见一斑。为日后立法计，当将中央与地方在应对紧急事态方面的权力划分，予以相对明确的厘定。虽不能在此代立法者言或草拟详细规则，但建议考虑以下原则：

　　(1)【中央保留】凡全国性或者涉及省际关系的紧急或者救援措施，或者在大、中城市的重大紧急或者救援措施，当由中央进行决策(当然，在全国人大及其常委会和国务院及其部门之间，仍然需要一定的权力划分)。

　　(2)【地方保留】除上述措施以外的紧急或救援措施，若非限制人身自由的紧急措施(现行《立法法》要求必须由全国人大或其常委会制定的法律才能规定)，授权省级人大及其常委会以地方性法规或决议、省级政府以地方政府规章或决定规定之。在中央或者省级地方规定的措施以外的紧急或救援措施，省级以下地方确实需要实施的，当报经省级地方批准、并报中央备案。

　　(3)【排除妨碍】凡地方出现任何妨碍紧急或者救援措施顺利实施的情形，中央和省级地方都有权作出决策或者采取必要的、适当的措施予以排除。

　　(4)【请求帮助】省级地方确实需要资金、设备、医药、人员等方面援助的，有权向中央提出请求。省级以下地方确实需要的，也有权向省级地方请求帮助。依照这些原则去重构防治传染病的法律制度，或许可以既保留必要的地方治理(尤其赋予省级地方相当的自主权)，又防止出现散沙式的、混乱的地方割据，亦可防止个别经济落后的地区苦苦支撑防治工作的局面。

　　此外，现时的SARS防治工作，已经在一些方面突破了法律的规定，从而向近年来倡导的法治提出了挑战。例如，上海市政府发布防治“非典”的第二个通告，要求从“非典”病例发生地返沪的上海市市民，即便未发热和体征无异常者，也应当在其居住地或者社区的指定地点接受医学观察两周。从SARS的潜伏特性着眼，这一措施本有其合理一面。但是，它不仅在《传染病防治法》上找不到依据(该法规定，对疑似甲类传染病病人，在明确诊断前，在指定场所进行医学观察)，而且，到“指定地点”接受医学观察，与《立法法》关于此类措施必须由全国人大或其常委会的法律加以规定的要求相悖。

　　即便我们循从上述原则重构法律制度，授予省级地方更大的自主权，也会致使上海市政府遭受“违法行政”的诟病。因此，为了在我国建立成熟的、丰富的法治，应当在《传染病防治法》和其他相关法律中，引进法学理论上所谓的“应急性原则”。大致内含：

　　(1)【紧急创制】授权省级人大及其常委会和省级政府，在出现明确无误的紧急状态下，以地方性法规或决议、地方政府规章或决定的方式，规定与现有法律或国务院行政法规相抵触的非常紧急措施。省级以下地方确实需要实施与法律或国务院行政法规相抵触的非常紧急措施时，应当请求省级地方作出规定。

　　(2)【合乎比例】首先，以上采用的非常紧急措施，必须能够实现防治传染病紧急目标的实现或至少有助于其实现；其次，以上采用的非常紧急措施，与其他可供选择的具有相同效应的措施相比，必须对公民自由权利的侵害最少；最后，以上采用的非常紧急措施，对公民自由权利侵害的程度，必须与所要实现的公共利益的大小相对应。

　　(3)【特别程序】省级地方在规定了与法律或国务院行政法规相抵触的非常紧急措施以后，应当在一定期限内，向全国人大常委会或国务院请求确认有效。若能在相关法律文本中设计若干条款，体现学理主张的“应急性原则”，那么，省级地方的紧急创制权，就不会与法治相悖了，因为，该权力本身获得了法律上的依据。

　　坚忍、勇毅、团结、互助、奉献等美善人性，让我们感动，为我们所追求，但是，人性之脆弱绝不应该因此遭到冷漠的白眼。一个良好的制度，当助我们尽力克服自身的弱懦。

　　(作者单位：北京大学法学院)