-制度创新面临的挑战 ———中国“民工潮”现象透视

　　2003-5-63:00:31□陆子修

　　 随着入世后对外大开发格局的演进，劳动密集型加工贸易的增加，城镇就业领域的扩大，城乡比较利益的 差距会进一步拉大，农村富余劳动力向城镇转移不可避免，向发达地区和资源丰富地区乃至国外转移势不可挡，中国“民工潮 ”仍处于平稳发展的趋势。它对我国建立和完善社会主义市场经济体制和运行机制已经和正在产生深刻的推动作用。顺应 这一 潮流，现行一系列管理制度的创新初见端倪，并且进一步提出了严峻挑战，亟待于各级政府采取有力措施加以应对。一是产业 制度的创新。劳务产业作为由广大农民推动建立的一项新兴产业，是21世纪初期我国具有发展潜力的重要产业之一，伴随着 社会经济的发展，它已形成为包括教育培训、信息咨询、劳动保障、生活服务、自主创业、法律援助等内容的综合产业体系。 中国农村劳动力资源开发研究会从1989年成立以来，对这一劳务产业体系的建立和发展作出了理论创新，为了促进“民工 潮———创业潮———城镇潮”递次模式的演变，先后五次召开全国创业之星的表彰大会，对新制度的确立产生较大影响。我 省研究会早在六年前就提出要把劳务输出作为一个大产业来抓，近年来省委已把它作为决策部署实施，正在被各级党委所理解 所支持，产生一定效果。作为一个产业制度创新来说，《人民日报》等主流媒体尚没有很好地加以宣传，仅靠民间组织和专家 、学者的推动，其影响力、号召力毕竟有限，因而制度创新工作进展不平衡、发展不全面、成效不显著。适应加入WTO的要 求，还应该实施“走出去”战略，建立多种类型的法人主体产业，遵循国际惯例，大力发展国际劳务输出。二是劳动力市场制 度的创新。“民工潮”的出现，提高了我们对劳动力商品属性的认识，推动了马克思主义经济理论的创新。“民工潮”一方面 冲击了城市企业原有的用工制度，增强了城市职工流动性，打破了计划经济体制下对劳动力统包统配的就业政策，促进了劳动 力资源的合理配置和有效利用；另一方面冲击了城市的计划福利体制，弥补了城市劳动力的结构性不足，降低了城市劳动力成 本，对劳动力市场制度创新和城乡统筹就业制度建立具有不可估量的作用。这一理论创新带来了党和政府的政策一系列变化。 八十年代中央5个一号文件对务工、经商、办服务业的农民，自理口粮到集镇落户，都因时制宜地作出了规定，允许和鼓励农 村劳动力的地区交流、城乡交流和农业地区的劳务输出，所以在八十年代农村劳动力的转移和流动进入了一年比一年加快的增 长时期，从1993年起，劳动部开始实施“农村劳动力地区流动有序化工程”，主要目标是使主要输入、输出地区间的农村 劳动力流动就业实现“有序化”。十五届三中全会会议决议中再次明确了农村劳动力流动就业的改革思想，即立足农村，向生 产的深度广度进军，发展二、三产业，建设小城镇。《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》又作了与时俱进的新规定，指 出：“破除地区封锁，反对地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定”，“取消对农村劳动力进城就业的不合理限制 ，引导农村富余劳动力在城乡、地区间有序流动”，“坚持城乡统筹的改革方向，推动劳动力市场逐步一体化”。2000年 7月劳动保障部、国家计委等7家单位联合实施城乡统筹就业试点项目。现在的问题是，劳动力市场制度亟待规范，具体改革 项目和政策需要完善、配套，合理调节利益关系，加强法律、工作监督，使“民工潮”更加健康发展。三是户籍管理制度的创 新。城乡分隔的身份户籍管理制度是阻碍农民进城务工的枷锁，是农民城市化的体制性障碍。顺应社会主义市场经济发展的要 求，面对持续高涨的“民工潮”，公安部门因势利导地加快了户籍管理制度的改革，出现了大中城市蓝印户口、地方城镇户口 和自理口粮户口等多种过渡性户口形态，逐步剥离了隐含在户口之中的社会福利，减弱了户籍制度的福利色彩，附着于户口之 上的城乡利益差别已经明显缩小，为人口的自由迁移提供了支持。自去年以来，全国11个省区户籍制度改革正在紧锣密鼓地 进行。石家庄市已实行城乡一元化户籍管理制度，广西已实行以身份证制代替户籍制。这一制度的创新，目前还处于初始状态 ，由于简单地认为外来劳动力的进入对本地劳动力就业构成了竞争和替代的影响，不少大中城市对外来劳动力就业采取各种限 制性的政策，经济发达地区相继出台了一些保护本地劳动力、排斥外来劳动力进入的政策规定，强化以户口身份办证收费的长 期制度，增加了农村劳动力的转移成本和求职风险。目前农民工仍处于城市体制的边缘状态，农民工苦不堪言，对城市的发展 和社会的稳定，产生诸多不良影响。“三农”问题的核心是农民问题。有人说农民是二等公民。这个说法是不恰当的，但反映 了部分真实存在。林肯在签署《解放黑奴宣言》后，有人问他：你怎么敢将成千上万的黑奴从奴圈里解放出来？你不怕天下大 乱吗？林肯平静地回答：政治家做很多事情需要的仅仅是勇气而已！可怕的是对一些不确定性的恐惧。给农民以国民待遇，将 他们从土地、户口和其他的约束下解放出来，并不是可怕的事情。建议宪法加上一条：中国的公民有迁徙的自由。城市不论大 小都要向农民开放，让他们可以在城市安家落户。不得对农民设置歧视性的制度管理。外来民工包括他们的子女(第二代移民 )本来是弱势群体，再歧视他们，只能更加弱势，成为一个被主流社会抛弃的边缘群体，到头来有可能成为一支破坏力量。因 此，大力推进户籍管理制度创新，给农民工在城市享受国民待遇，已经到了水到渠成、势在必改的时候了。四是农村富余劳动 力转移道路的创新。我国农村劳动力转移不外乎三种形式：一是以城市工业部门招工为主的转移；二是农村劳动力在本地乡镇 企业就业的就地转移；三是农村劳动力自发流动到城市或期货地区的市场转移。第一种情况的计划转移已基本停止；第二种情 况的转移困难重重；第三种情况的转移即外出打工，是我国农村劳动力转移的最主要途径。认识是行动的先导。对这一创新， 上下认识很不一致，步伐难以协调，需要作大量的艰苦细致的工作。现在已有多年实践经验，希望中央有关部门在充分调查研 究的基础上，制定下达规范性文件。五是农村土地制度的创新。“民工潮”为农村土地流转制度建立创立了新的机遇和条件。 在自愿的基础上，通过转包、转让、租赁、倒包、使用权入股等多种方式，构造农村土地使用权流转制度，实现土地经营权的 依法有偿转让。鼓励一部分非农就业和收入稳定的农民彻底从农业中转移出来，成为真正的城镇居民；同时也促进农村土地向 种田大户集中，实现农业由传统的小规模家庭经营向现代化的适度规模的家庭农场转变，促进农业规模经营，提高农产品的国 际竞争力。这项工作，安徽不少地方正在展开，效果很好，有些地方正在推广成功的经验。马克思和恩格斯说过：“历史活动 是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”农民工已经成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，发达地 区现代工业企业中有几千万知识青年农民成为产业工人，仅上海江南造船厂1.5万名员工就有5000多名农民工成为技术 骨干，不少人进入管理阶层，人均月工资一般都在3500元以上，有些人达到5000元以上，他们的贡献不可低估。但上 海户口问题不能解决，他们仍有漂泊之感，这是个大问题。此外，在农民工中有一批成长为企业家。例如，安徽无为县木工何 帮喜在北京丰台区筹办了希玛保龄公司，从国外招聘专家、工程师，自己勤奋创业，吸纳农民工就业，一举成为名冠海内外销 售收入几亿元的现代企业，保龄球设备不仅在国内市场占有70％左右的份额，而且远销美国、日本市场，显然，由农民工演 变的产业工人、企业家群体，无疑是执政党的阶级基础和群众基础。目前有以下若干问题值得深入研究：一是关于民工中党员 的教育管理问题；二是关于企业中民工入党、入团、入工会，党、团、工会组织的正常活动问题；三是关于进城市的农民工安 居问题、入户籍问题、由农民变市民问题、子女教育问题，计划生育管理问题；四是关于农民工的养老、医疗、工伤等保险待 遇问题；五是关于依法维护农民工合法权益，强化公正法制环境问题；六是关于输出地的省、市、县有序输出，强化服务，吸 引回归创业，提供优良环境，发展本地经济社会事业问题；七是关于以“有序化”输出为名，乱收费、乱罚款问题；八是关于 法律援助问题等等。(全文完)(作者单位：中国农村劳动力资源开发研究会)(6G4)