专访：用科学的机制管理危机

　　访中国人民大学公共管理学院副院长张成福教授

　　本报记者 段文 北京报道

　　“人类进步的历史，其实也是在不断同各种危机斗争中成长的历史。”张成福教授告诉记者：“这次危机给我们社会带来很大影响，也充分暴露出我们在危机管理方面的能力欠 缺，但如果能以此为契机，吸取教训，改善我们的管理体系，从长远来说，未尝不是好事。”

　　4月26日，国内研究危机管理的专家，中国人民大学公共管理学院副院长张成福教授在他的办公室——人大资料楼911房间，就时下国内由于SARS流行所引发的社会危机问题接受了记者的专访。重要的是从危机中吸取教训

　　《21世纪》：目前由于SARS流行，整个社会的正常秩序都完全被打乱了。这次危机是我们改革开放这么多年来很少见的。你专门研究危机管理，怎么看待这场危机？

　　张成福：可能因为我是专门研究危机的吧，所以我倒觉得不需要过分紧张。毕竟危机是伴随着整个人类的发展而存在的，人类也正是通过不断与各种危机做斗争而获得进步。

　　一般来说，危机包括紧急事件、灾难等等，会对人民的生命、财产安全，乃至整个国家、民族的生存、发展都产生重大威胁，所以需要社会在短时间内迅速做出回应。危机一般都具有几个特性：

　　首先是威胁性。不同的危机在影响的广度和力度上是不同的，这次SARS的流行十分严重，是一场非常典型的危机。从学理上我们把它叫做“结构不良的危机”，它的威胁是多层次的，考量起来也不太容易。我觉得目前它的影响还没有完全暴露。现在大家已经直接看到SARS对我们生命、健康的威胁，对我们生活秩序的影响，也意识到对我们的经济发展会有很大冲击，但最终结果不是现在就能看清的。

　　此外，危机还具有不确定性、信息不对称性和处理时间的紧迫性。危机的出现往往超越了人类的智慧。像这次SARS流行，目前我们的医学技术还无法彻底解决它，但又需要我们马上应对。所以危机的出现，也是对我们的社会组织能力和政府管理能力的最大考验。

　　最后，危机具有双重性。危机肯定要造成损失，但从管理的角度来看，危机也是好事，我们可以通过解决危机而获得进步。人类几千年来，碰到了无数危机，也正是通过处理这些危机成就了人类今天的文明。所以，出现危机不可怕，可怕的是面对危机不思进取，面对危机再犯同样的错误。

　　《21世纪》：你觉得这次危机暴露出我们存在哪些问题？

　　张成福：我认为这次危机把我们处理危机能力欠缺的弱点暴露无遗，反映出了我们社会中的很多深层次问题。

　　首先，我们整个社会体制中还没有一种危机管理意识。像这次SARS流行，虽然是一种突发的，以前从没有的病毒，但并非不能及早控制，但正是相关部门的疏忽促成流行面扩大；而且，很多人没有意识到，这不是一般的公共卫生危机，可能还会带来连锁反应，比如经济、政府信任等问题。

　　其次，我们体制中条块分割、部门封锁的毛病这次是彻底呈现。按理说我们的政府力量强大，应该是最有利于快速反应的，但恰恰因为我们的条块分割、部门封锁，使得各方面沟通起来存在问题，工作也就不是很流畅。

　　再次，我们长期以来“报喜不报忧”，传统也暴露无遗，使得我们面对负面事件难以迅速正面回应。说到底是我们决策体系开放程度还不够，根本无法可依，信息披露完全取决于政府部门的自觉。

　　第四，我觉得我们过去的改革，在政府与市场的关系上也有偏差。我们过分追求市场化，结果导致一些政府部门也以追求利润最大化为原则，在提供公共服务、提高公共福利等方面的职责被削弱。应该认真思考一下了：政府到底应该干什么？不该干什么？政府最重要是为公民提供公共产品，为公共利益服务。

　　不过，有幸的是中央也意识到了上述这些问题，目前采取的积极措施我们也都看到了，我是坚决拥护的，更希望今后能在此基础上系统总结经验教训。危机管理是一门科学

　　《21世纪》：在你看来，我们为什么在危机面前会暴露这么多问题？

　　张成福：最主要是因为我们的危机管理没有形成制度化和法治化。我们的政府习惯于常态下的管理，还没有建立起一种危机管理机制。所以一旦出现危机，就容易按常态下的思维去解决问题。

　　其实，危机管理目前已经在世界上形成广泛共识，很多国家都有自己的危机管理制度，很多国际组织也都有危机管理计划。每年世界上因为各种危机，像疫病流行、自然灾害等等，要夺取千百万人的生命，远远超过局部战争的伤亡，当然，从广义来说，战争其实也是危机。

　　危机管理是一门科学，它的法律地位可以追溯到宪法。我们知道，宪法最重要的规定就是保障公民的生命、财产和自由；而危机就是对公民生命、财产和自由的最大威胁。所以，进行危机管理，保障公民生命、财产安全，让公民免受恐惧，这是政府不可推卸的义务。

　　危机管理最重要就是要做到制度化、法治化和科学化。一个好的危机管理体系由以下一些系统构成(参见附图)：

　　首先是危机爆发前，应该建立危机管理的知识系统和信息系统，专门收集各种危机的信息以及相关知识；同时建立危机管理的计划系统，也就是要有对危机的预见，像美国，有各种各样的危机战略，特别是9·１1之后更加完备，有防恐怖袭击的、防核战争的、防生化武器的等等；然后就按照计划，根据相关信息知识进行危机管理的教育、训练；另外在此基础上建立危机管理的预警系统。

　　其次是危机爆发阶段，一旦危机出现，首先要有危机管理的指挥系统，像美国专门设有联邦危机管理局，而且政府有专门的反危机基金储备；同时要建立危机管理的监测系统，随时对危机的变化作出分析判断；最后是成立危机管理的行动系统，去解决危机。

　　危机结束后，需要有危机评估系统，对危机进行分析评估；同时成立危机复原系统，消除危机造成的损害；另外还需要有一个危机管理学习、创新系统，以便提高以后的应对能力。

　　通过以上的简单分析我们可以看出，危机虽然不可避免，但如果有一套科学的管理机制，我们就能从容应对，并且把损失减到最小。

　　《21世纪》：刚才你从理论上做了一番分析，不过，我们现在应对SARS已经来不及建立危机管理体系了，那您觉得我们有哪些实际工作可以做？

　　张成福：首先，我觉得要进一步对这场危机进行确认和风险评估，因为目前SARS的影响还没有充分暴露，所以进行准确的风险判断是正确决策的前提，特别是在全国范围内进行确认。

　　其次，要不间断地向社会发出预警，发布公开信息。目前我们也这么做了，但还不够细致，比如新加坡，不仅公布SARS病人的数字，而且公布其具体来自区域。

　　第三，要加强统一指挥和控制，加强各级政府、各个部门之间的沟通和合作。

　　第四，要向社会提供心理救治和心理辅导，保证一种社会心态的正常化。

　　第五，在人员管理上，要统一调度，包括志愿人员的招募也要统一。

　　第六，稳定市场，保障资源供应，特别要强调物价的稳定。

　　第七，政府要处理好同新闻媒介的关系，建立一种良好的公共关系形象。

　　第八，加强与国际社会和国际组织的合作。

　　其实，以上的建议，我们的政府已经基本都采取了，而且也确实行之有效。今后关键还是能在各层级、所有环节上都能落实。

　　如何提升我们的反危机能力

　　《21世纪》：你觉得我们从这次SARS危机中可以总结哪些经验？

　　张成福：我认为要超越公共卫生来看待这场危机，不能说这次是卫生出了问题，就去抓卫生；下次哪出了问题再抓哪。这种“头痛医头、脚痛医脚”的毛病今后不能再犯了。

　　所以，我觉得通过这次危机，我们应该意识到建立一个科学的危机管理体系在我们国家的必要性和迫切性。

　　首先，我们应该把危机管理意识灌输到全社会，要把危机管理上升到一个国家战略的高度来认识，把这作为政府的使命和责任之一。

　　其次，制定相应的法律、法规。从宪法上授权政府具有危机管理的权力，并限定其职责；同时，制定一部《危机管理法》，把各种危机的管理都纳入到统一的程序和制度中，而不再是分散管理，各个政府部门各行其道。

　　第三，成立国家统一的危机管理专门机构，这个机构担负以下职责：危机信息的收集；反危机战略的规划并将其入政府日程；判断各种危机发生的可能性并评估其损害的风险；危机防范；监督危机管理日程的实施；进行危机管理教育和训练；危机发生时，协调各级政府、各个部门进行反危机行动。

　　第四，建立中国自己的危机管理信息系统和知识系统，为反危机提供知识储备和信息预警等。

　　第五，建立危机管理的财政保障体系。其一，危机管理经费纳入国家预算体系；其二，建立国家反危机基金；其三，社会保险、社会救助等要同危机管理相结合。

　　第六，建立全国性的危机管理教育、训练系统。其一，对政府官员进行反危机模拟训练；其二，教育部门要把各级别学生的反危机模拟训练列入教学计划；其三，政府对公众进行反危机宣传和训练。

　　第七，建立反危机的资源保障系统。包括人力、物品以及基础设施都要有所准备。学习美国建立一个全国性的资源目录，一旦危机爆发，可以一目了然，清楚地知道从什么地方调配什么资源，动用哪些设施。不能再像这次SARS爆发后，北京才临时到郊区建立隔离医院。

　　总的说来，我们需要对这次的危机作一个深刻反思，并真正采取实际行动来提高我们政府的反危机能力。

　　新浪编者注：《天佑华夏》专题系《21世纪经济报道》与新浪财经联袂制作。本文为《21世纪经济报道》抗击SARS特刊（1－28版）系列文章之一，该特刊（完全版）为《21世纪经济报道》授权新浪网独家刊登之作品，所有媒体及网站不得转载，除非获得《21世纪经济报道》书面授权并注明出处。欲转载本专题相关内容、或对本专题有任何建议，请来信[e-mail]， 或致电：[phone] 转5151联系。