-民工权益与法律失灵

　　2003-4-241:59:33□刘武俊

　　 弱势群体的民生问题，永远是一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，进城务工农民(以下简称农民 工)的权益保障问题就是一个正在“牵动中国”的令人忧心忡忡的民生问题。农民工的权益保障问题已经成为全社会关注的焦 点，在刚闭幕的十届全国人大一次会议上，农民工的权益保障问题成为代表们的热门议题，有关保障农民工权益的议案频频 提 交。其中，由农民工出身背景的山东代表王元成领衔、30名人大代表签署的“关于制定《进城务工人员权益保护法》的议案 ”，在中国青年报上公布后立即获得社会各界的热烈回应，该议案经审查获得立案。中国已有1.2亿农村剩余劳动力进城务 工，农民进城务工是农村剩余劳动力转移的主要渠道，是工业化、城市化和现代化的必然趋势，也是全面建设小康社会的必由 之路。实践证明，农民进城务工可以增加农民收入、缩小城乡差别，更有意义的是它冲破了城乡二元对立的制度性的传统壁垒 ，成为推进制度创新的一种民间性力量。农民工以自身廉价的劳动力、自己的辛勤汗水为城市的发展和繁荣做出了有目共睹的 贡献，正在成为全面建设小康社会的生力军。近年来，农民工合法权益遭受侵害的现象十分严重，恶意拖欠和克扣工资、工作 环境恶劣、劳动强度大、子女入学困难等问题相当突出，农民工以跳楼自残等极端方式追讨拖欠工资的事件此起彼伏。对于农 民工这样一种游离于城市边缘、介乎农民与市民之间的边缘化的社会群体，仅有姿态式的关注和关心是无济于事的，政府和社 会必须对这一特殊社会群体的生存和发展，尤其是对农民工权益保障问题由关心到关“行”(付诸务实的行动)、由关注到关 “助”(实施可持续性的制度化的援助和救助)。农民工的权益保障问题是一个关涉“三农”问题、关涉社会保障问题、关涉 社会学、经济学、政治学等诸多领域的复杂课题，作为研究法律的学者，我更想从法律的视角解读这一问题。依我之见，农民 工的权益保障问题每况愈下实际上暴露了法律的失灵问题，暴露了现行法律系统在解决和干预侵犯农民工权益方面捉襟见肘式 的尴尬局面，暴露了“行政不作为”和“司法不作为”等消极的法律现象。毋庸置疑，俗称的“农民工”显然属于法律意义上 的“劳动者”的概念范畴，而现行宪法和《劳动法》以及相关配套法规都对包括“农民工”在内的劳动者的合法权益的保障有 明确规定，严格地讲，对农民工权益的保障问题并不存在明显的法律空白。《劳动法》其实就是调整企业用工关系和保障农民 工权益的最权威的法律，从这个意义上讲，农民工的权益保障问题并不存在所谓的法律盲区或立法空白。因此，将农民工从“ 劳动者”这一法律概念中人为地剥离出来，消耗立法成本制定专门的“进城务工人员权益保护法”，这是否必要、是否有重复 立法浪费立法资源之嫌，的确是值得商榷和质疑的。我并不反对制定类似于“进城务工人员权益保护法”的法律法规，以加大 对农民工权益保护的力度和针对性，但我认为：从法律的角度讲，农民工的权益保障问题不是一个立法问题而是执法问题，是 法律在执行中的失灵问题。农民工权益问题既是一个体制性的缺陷问题，同时也是一个法律失灵问题。农民工权益问题的不断 升级，充分暴露了现行法律的失灵问题。《劳动法》的执行不力是导致农民工权益问题不断升级的重要因素。我深感各级政府 相关执法部门尤其是劳动监察执法部门有必要认真反思自己的工作失职问题，要坚决对形形色色的“行政不作为”说不。具体 而言，劳动监察执法部门有义务切实承担起查处侵犯农民工权益问题事件的主要职责，解决劳动法的执法到位问题；拖欠工资 实际上是一个企业信用问题，劳动监察、工商行政执法部门应当加强对拖欠农民工工资的企业的“信用匮乏症”的经济制裁和 行政处罚；至于某些公安执法机关，该好好检讨一下频频发生的、动辄以所谓查验暂住证为由随意收容遣送农民工，严重侵犯 公民人身自由权和人格尊严的野蛮执法行为。法律的失灵问题将直接导致法律的失信———法律的公信力的丧失，公众对法律 的不信任、失望乃至绝望。为什么如此多的人大代表如此强烈地呼吁立法保障进城务工人员的权益？为什么在劳动法律体系已 经形成的背景下人们依然呼吁制定专门的“进城务工人员权益保护法”且获得社会各界的热烈响应？这除了说明我们的人大代 表参政议政的热情高涨、法律意识普遍提升、立法冲动强烈，是否也折射出人们对《劳动法》这一调整劳动关系和保障劳动者 权益的基本法实施效应的不满，和对有关部门执法疲软的无奈。我希望有关立法决策部门认真反思《劳动法》的立法理念和价 值定位———《劳动法》不应成为单纯的政府部门的劳动管理法，而应成为真正意义上的调节劳动关系、保障劳动者合法权益 的“劳动者权益保障法”。也就是说，“劳动法”的潜台词应当是“劳动者权益保障法”。因此，有关保障劳动者权益的条款 应当成为《劳动法》及其实施条例的主体内容，建议在修改现行《劳动法》时克服狭隘的管理本位倾向，将权益保障视为《劳 动法》的核心理念。我更希望各级劳动监察执法部门克服“行政不作为”的惰性，切实履行自身的执法职责，严格执行《劳动 法》有关保障劳动者合法权益的规定，将保障进城务工人员权益的工作真正落到实处，真正兑现法律的承诺，让劳动法真正成 为捍卫包括进城务工人员在内的所有劳动者合法权益的“法宝”。(作者单位：司法部研究室)(24G3)