-警惕财政体制过度联邦化 北京大学中国经济研究中心教授姚洋访谈录

　　2003-4-224:16:16□本报特约记者杨光

　　 当前的财政改革步步深入，从预算改革到支出改革以及正在推开的农村税费改革，都表现出这样的特点： 这些改革已不单纯是财政自身的问题，而是与国家的行政体制问题有关。体制问题解决不了，其他改革就会放慢步伐。北大中 国经济研究中心的姚洋教授非常注重对中国基层情况的调研，近来他提出了一个值得关注的思想，我国的财政分权与现行 的行 政纵向集权之间隐含着矛盾，这一矛盾已经成为当前财政改革绕不过去的障碍。如果在全国要形成财政一盘棋的格局，就必须 解决现有的财政制度与行政集权制度的配套问题。以下是记者与姚洋教授的对话。记者：你可否具体解释一下我国的财政分权 体制与现行的行政纵向集权之间隐含的矛盾，其具体表现是什么，这种矛盾对中国经济发展有哪些影响？姚洋：中国虽然是单 一制国家，但财政体制高度分权，自1956年毛泽东发表《论十大关系》以来，财政分权一直被看作是调动地方积极性的有 力手段，改革开放以后更是得到空前的实施。回顾一下历史可以看到，“文革”使国民经济濒临崩溃，中央财政不堪重负，原 有的“财政大锅饭”体制难以为继。进一步地向地方分权就成了中央政府的必然选择。于是，中央政府于1980年开始实行 “分灶吃饭”的新财政体制。新体制明确地划分给了地方政府一定的财权和财力，地方政府拥有了自己独立的预算和收入来源 ，同时还明确了地方政府的一些事权，如为地方国有企业提供流动资金，提供地方性的公共产品和劳务等。而1987年到1 993年间实行的“财政大包干”体制进一步将财权从中央转移到了地方手中。1994年实施的“分税制”虽说遏制了分权 趋势，但中央税与地方税截然分开，这实际上也将财政分权制度化了。这种分权体制有其正反两方面的后果，正面作用是调动 了地方的积极性，鼓励了地方政府关注地方经济增长，培养新的财源。另一个积极作用是鼓励了地方政府的制度创新，特别是 在集体和国有企业改制方面。它的负面影响是一方面鼓励了地方保护主义，有碍全国统一市场的形成，加剧地方发展的不平衡 ；另一方面导致地方企业落户的过度竞争。一些地方领导为了吸引国内外投资，擅自降低地方税率，但由于这种做法没有合法 性，企业经营实际上处于不确定性中。因为上级部门未必认可下级政府的减税承诺，新领导也未必认可老领导的减税承诺。这 种不规范的税源竞争的结果就全国而言，可能仅仅是一个零和博弈：一个地方的所得恰恰是另一个地方的损失，两相抵消，国 民经济并无实质性增长。从这个改革的脉络中我们不难发现中国的财政分权体制有这么几个特点：一是财权的划分完全掌握在 中央手里，中央是财政体制变迁的主导，地方只能被动地接受；二是财政分权不规范，中央政府和地方政府之间的财政关系的 确立没有法律依据，主要是根据领导人的意志来变更。中央和地方的分成比例几乎一年一变，制度本身缺乏稳定性；三是在财 权下放过程中，中央将一些支出责任也下放了。这就造成了很大的隐患。记者：那么财政的分权与行政集权的矛盾又表现在什 么地方？姚洋：一是财政分权使各地各自为政，使国家政策失去规模操作的能力和效应，使医疗、养老、失业和城市低保的提 供分散化和小型化，一些地方只能统筹到县一级。二是造成上下级政府之间对事权的推诿。各级政府虽然拥有独立的财政收入 ，却没有独立的行政权力，上级政府在政治上对下级政府有绝对的权威，而上下级的财政却是相互独立的。在这种情况下，上 级政府很容易产生机会主义行为：把问题尽量往下级政府压，把资金尽量往本级政府收，这种行为的结果是矛盾层层下放，上 级政府的日子好过了，下级政府却犯了难。此外，政府行为的机会主义倾向还容易导致腐败，有损政府的公正性。政府的行为 也因此更像唯利是图的企业，而不是处理公共事务的权力机构。这样就不仅不利于全国财政一盘棋，而且有损政府的权威。记 者：怎样理解这种矛盾的负面作用？姚洋：如行政垂直集权的一个表现是地方领导是由上级政府任命，由此造成的结果是下级 领导只重视上级政府的行政命令，而忽视本地民众的要求。这种垂直集权关系对消减财政分权的负面影响(如地方保护主义) 有一定的作用，但是，这个作用前提条件是地方官员受到来自辖区内的横向制约以及来自民众的监督。如果没有这种制衡，财 政分权就会因为垂直行政集权而产生负面作用，其主要表现就是事权的层层下放，而事权下放的成本最终要企业和民众承担。 现在的县乡财政十分困难而中央财政日子最好过就是最好的说明。记者：可中央财政有一个加强宏观调控的任务，提高两个比 重是在所难免。姚洋：但是如果中央财政的好日子是建立在地方财政日子难过的基础上，这个中央财政也是经不住考验的。就 国家安定而言，下级政府是老百姓接触最密切的政府，矛盾在下级政府聚集会引起老百姓的对整个政府的不满，从而影响社会 安定。记者：你认为这个根结在哪呢？怎样才能尽快解决问题呢？姚洋：在立法。规范的财政分权要求以宪法和其他法律形式 来明确政府间的财政关系。但在我国，中央和地方迄今为止所有的财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知”来传达和 执行的，而没有法律的规范。在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据。比如1994年实行分税制以后，最重要的税 种———增值税也只有条例作为征收依据。由于没有法律上的依据和约束，财政分权的方案总是中央主导的结果。要解决这个 问题，首先要以法律形式对各级政府的权力进行严格划分，以杜绝各级政府的机会主义倾向。其次，在立法中一个不可忽视的 问题是如何将现在各省拥有的财政收入权利制度化。我们无意为中央和地方的权力划分列一个清单，这个工作应留给全国人大 来做。全国人大不仅要发挥对政府的监督作用，而且要在政府权利划分以及政府开支的审定方面起主导作用，这是《宪法》所 赋予人大的职责。(22B1)