刘明康要化解多少悬念？改革成败系于五项措施

　　记者 刘彩娜

　　日前，在国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上，讨论通过了中国银行业监督管理委员会定职责、定机构、定编制“三定”规定。据悉，“三定”方案的通过也就意味着银监会机构设置的完成。

　　记者同时获悉，全国人大常委会将

　　于4月下旬专门通过一个临时性的决议。在这个决议中，将明确界定人民银行与银监会的职能。之后，银监会将依此在4月底正式挂牌。

　　据了解，由刘明康挂帅的银监会有可能设立15个部门。原人民银行的银行监管一司、银行监管二司、非银司、合作司和银行管理司将进行重新整合，可能形成国有银行司、股份制银行司、农村金融司、非银行金融机构司、国际司。另外10个部门可能来自原中央金融工委的相关部门，包括办公厅、法律事务、统计、内部监察、财务、人事、党委等部门，主要负责后勤。原来归人民银行管理的银行业协会也将归入银监会。一个新的部门是监事会部，专门管理16个国有商业金融机构的监事会，但并非隶属于银监会，而是挂靠关系。银监会共有在编人员400人。银监会可能将分为全国、省、市三级，省级机构称银监局，为正局级事业单位；省以下在地级市设立银监分局。县级别暂不设立机构。原来人民银行在省和市设立的监管办归入银监局或银监分局。

　　但是，银监会的挂牌似乎是万里长征只走了第一步，人民银行和银监会顺利完成机构改革之后，仍有大量问题需要解决。作为银监会的倡议发起人之一，现在仍在研究这一课题的国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁博士表示，建立协调机制、修改人民银行法、制定银行监管法、加强中央银行独立性、提升货币政策委员会地位，以及存款保险制度的建立等相关措施也必须跟上，否则，银监会方案的正面效应就会大打折扣，而负面效应和风险则会大大增加。

　　协调机制首先要建立

　　业内对银监会争议的焦点之一就是，如果和人民银行职责划分不明确、协调不好，未来银监会和人民银行在政策制订和执行上将会纠缠不清，商业银行的一个婆婆也将会变成两个，经营负担将会加重。

　　对此，魏加宁告诉记者，银监会成立以后，协调机制的建立尤为重要。对此，他们当初做课题研究的时候就已经注意到了，所以在中间方案也就是银监会方案中，在金融相关部门之间是有一个协调机制的。

　　但是，从目前已经出台的措施来看，将会建立什么样的协调机制现在还看不出来，也可能是还没有顾上。

　　他认为，在当前情况下，协调机制似乎可以通过建立定期联系会议制度并附设秘书处等措施来实现部门间的信息共享和政策协调。

　　据悉，现在我国所采用的“监管职能从人民银行分离出来设立银监会”的改革方案类似日本、英国和韩国模式，其特征就是货币政策与监管职能相分离。在英国，中央银行———英格兰银行、金融监管局与财政部之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息。

　　在日本，中央银行的职能由日本银行担任，金融监管的职能由日本金融厅执行。根据《新日本银行法》规定，应金融厅长官的要求，日本银行应向金融厅出示检查结果并允许金融厅职员查阅相关资料。在实际工作中，金融厅和日本银行的职员实际上经常互换信息，形成相互配合的密切关系。此外，为了不加重被检查金融机构的负担，双方应通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排。

　　制定银行监管法

　　在现有的法律框架下，对商业银行的监管职能是由人民银行来执行的。现在为使银监会的监管地位得到法律上的承认，必须对《中国人民银行法》进行修改。在修改完成《人民银行法》之后，制订《银行监管法》，也将会被提上议事日程。

　　关于修改《人民银行法》、《制定银行监管法》，魏加宁建议，应当吸取银监会“秘密决策”的教训，更广泛地征求金融业界代表尤其是专家学者的意见，以便使相关法规制定得更加完善，减少漏洞。

　　在国务院发展研究中心《金融改革与金融安全》系列研究报告中，《关于加强和改善银行监管的建议》一文中为此曾提出：

　　规范监管准则，包括银行的市场准入规则，对股东和管理层品质与能力的检查要求，资本充足率、流动性、资产评估分类、呆账准备金等要素的监管标准，非信贷业务的监管标准，外部审计师的作用、职责和渎职惩罚规则，银行信息披露要求等等。

　　统一监管标准，对所有银行实行国民待遇原则。由于国有银行的问题在短期内不能完全解决，可否考虑制定针对国有银行的专门法律以避免出现法律执行上的特殊困难。

　　规范商业银行购并、重组活动。包括收购方资格标准，兼并重组方案的审批程序、资产价值评估方式和选择投资银行的标准等。

　　规范问题银行的处理和救助，明确停业整顿、关闭银行的标准与程序。

　　明确监管人员职责和监管规程，规范监管人员行为，建立监管机构工作情况报告和检查制度。

　　加强中央银行独立性

　　加强中央银行独立性，更好地发挥执行货币政策的功能，是将监管职能从人民银行分离出来，是成立银监会的初衷。

　　对于如何加强中央银行的独立性，魏加宁认为，最好的办法就是让中央银行直接对全国人民代表大会负责。

　　同样在日本，日本银行与政府(大藏省)的关系已发生了根本性变化，长期以来一直为政府所拥有的业务指令权、日本银行高级职员的罢免权等已统统废除，日本银行的独立性大大增强。现在日本银行已不在政府序列之中而直接对国会负责。

　　在美国，美联储也是直接对国会负责。

　　提升货币政策委员会地位

　　根据1999年颁布的《货币政策委员会条例》规定，货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构，货币政策委员会的职责是，在综合分析宏观经济形势的基础上，依据国家的宏观经济调控目标，讨论下列货币政策事项，并提出建议。

　　货币政策委员会主要由中国人民银行行长、中国人民银行二名副行长、国家计划委员会一名副主任、国家经济贸易委员会一名副主任、财政部一名副部长、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席、二名国有独资商业银行行长、一名金融专家等人组成。货币政策委员会组成单位的调整，由国务院决定。

　　而魏加宁认为，货币政策委员会应由现在的咨询机构提升到决策地位。

　　与之相关的消息是，现任货币政策委员会秘书长易纲有望担任改革后的人民银行副行长。

　　作为我国金融改革考察对象之一的日本，在金融业改革时也强化了日本银行货币政策委员会的决策功能，委员会中政府代表的名额也被废除，主要由日本银行总裁、2名副总裁以及审议委员6名组成。

　　建立存款保险制度

　　随着我国金融业改革开放的深化，金融自由化程度的不断提高，金融的风险累积也越来越大；同时加入世贸组织后，中国也面临着国际金融机构的挑战，必须尽快健全金融体制，特别是包括市场的退出机制，在此情况下，建立存款保险制度的就显得日益重要。

　　但是，国内有专家担心，存款保险不仅不能彻底取消国家对银行隐性担保，还可能引发商业银行的道德风险，破坏金融市场正常的市场纪律、市场约束。而且，为了设立一个庞大的存款保险机构，必然需要建立一个庞大的、运行成本高昂的、官僚化运作的体系。

　　魏加宁则表示，无论是否成立银监会，存款保险制度都应该尽快建立。

　　他说，目前，美国、日本和韩国等国家都是通过加强存款保险机构的作用等方式来防范道德风险的。我国应尽快建立存款保险制度，这样，中央银行作为“最终贷款人”在提供救助资金时，就可以会同(或转贷)存款保险机构来实现，通过存款保险机构所特有的约束机制来达到防范道德风险的目的。

　　在问及“现在成立银监会是否就是为了以后金融混业下成立金融监督管理委员会做准备，是一种过渡”的问题时，魏加宁说：“其实，这正是我们当初提出左、中、右三个方案而赞成中间方案的一个原因。我认为，根据目前我国国情和发展阶段，提出成立‘金融监管委员会’显然为时尚早。但是从长远看，现在又不能完全排斥在将来某个适当的时候，根据那时国内外混业经营的发展趋势来做进一步的改进。所以，银监会方案虽然是一种承前启后的方案，但是又不能眼高手低，还是先把眼前的事情做好，尽快提高货币政策和银行监管的专业化水平。”