央行人士观点：权力应下放 模式可多样

　　马忠富

　　近两年，国有商业银行从农村地区大幅缩编，给县域金融留下一片真空地带。原本，国有银行“退”的时候，正是农村信用社“进”的好时机，然而农信社的经营现状与体制沉疴，令其难以有所作为。

　　欲成为县域金融服务的生力军，农信社必先根除自身存在的诸多弊病。

　　对此，权威部门早已有所洞察，并于1996年着手对农村金融体制的改革。自2002年以来，对农信社的新一轮改革方案也已日趋成熟。

　　近日，中国人民银行的人士称，农信社改革方案将很快出台。新方案中，并没有对农信社改革道路之争给出惟一的答案，央行提倡各地从实际出发，进行多样化的制度创新。

　　为此，本报记者经由央行有关部门、宁波鄞州农村合作银行、常熟农村商业银行等多方调查，描绘出国内农信社至上而下的改革图景。

　　随着市场经济的推进与监管体制的完善，农信社的改革环境必将日益宽松，而千篇一律的改革模式也将成为历史的记忆。

　　设想与争议

　　前阶段，占主流的农村信用社改革思路有以下几种：

　　其一，恢复农信社的合作制性质，组建行业管理组织。具体说来，恢复农信社的独立法人地位，按合作制原则运作，接受中央银行的监管，同时在地市、省、全国设立非经营性的信用社联合社或行业自律管理组织，承担管理、指导、协调、服务的职能。

　　为此，许多同志提出了集中纵向型和分散横向型两种合作金融机构的体系设想。目前，中国农村合作金融体制的主体结构是基层信用社、县(市)联社。其中，信用社是联社的社员，县联社根据被赋予的权力领导管理信用社，由中国人民银行直接领导和监管信用社。就农信社的改革方向而言，主张集中纵向型组织体系的学者认为，合作金融体系应当由宏观、中观、微观三个纵向联系的合作金融组织体系组成，其结构类似现有商业银行；而主张分散横向型组织体系的学者则认为，建立平行并存但业务特点不同的几类合作金融组织，更符合中国的实际。

　　其二，改造农信社，组建股份制性质的农村合作(商业)银行，实行商业化经营。在改革步骤上，可以先将大中城市郊区和沿海发达地区的业务经营已经商业化、非农化的农信社改造为股份制商业银行；然后，其它地区待条件成熟后再进行改造。与此相关，也有同志提出将大中城市郊区农信社并入城市商业银行的改革思路。

　　兼顾解决农村金融体制一揽子问题，全面考虑信用社改革问题。农村金融机构体系必须实现多样化，在兼顾各地区需要与可能的前提下，建立包括政策性银行、商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络；提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产、人寿和再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具。

　　与上述主流思路相适应，关于农信社组织模式的地位问题，有多种设想，多种争议。

　　首先是“江苏模式”，即按照“一县一社、统一标准”的原则，把原来信用社为独立法人的体制改制成县为统一法人的体制。其次是“单一重组模式”，即仅对农信社进行重组，以地(市)或县(市)为单位建立独立的农村合作(股份制)银行。该思路基本沿用1996年国务院曾经做出的改革决定。再次是“单一社体制模式”，即继续坚持现存农信社的乡级单一社机构格局，通过清产核资、加强管理和给予若干优惠政策，使其摆脱困境。最后，是“权力下放、多元模式并存”，就是把组织模式的选择权下放到地方和信用社自身，不搞一刀切，由各省、地、县根据自身实际，选择或重组为商业银行，或合并为县、地统一法人，或并购其他类型金融机构，或独立保留，或并入其他类型金融机构。

　　制度创新应多样化

　　随着中国市场经济体制的逐步完善，农村经济市场化程度将日益提高，农民和乡村中小企业对金融服务的需求也将更高，农村金融机构的服务方式、服务品种应随之改变和完善。作为中国农村金融体系的基础，农信社要进一步发展，必须对其产权和组织制度进行创新。

　　合作制原则虽然是世界各国公认的，但由于各国的国情不同，合作制组织形成的机制不同，它所发挥的作用也就不同。中国的农信社几乎都不是自发组织的，而是以政府帮助组建为主，且个人对组织的入股额较少，因而其运行机制和所能发挥的作用较国外有较大的差别。同时，中国经济发展的严重地区差异，也决定了金融服务的需求差异。

　　由于地区发展极不平衡，不同地区的中小经济实体的市场生存竞争能力差别很大，对金融机构的服务需求也不相同：有的愿意以市场交易价格和方式与金融机构交往，有的则愿意采用合作方式从金融机构获得服务。同时，由于地区经济发展差异的存在，使市场发育程度不平衡，各地合作金融机构呈现发展极不均衡的状态，一些经济发达地区的信用社事实上已走上地方性小商业银行的发展道路。

　　因此，在社会主义市场经济多元化、多样性和不均衡性的前提下，农信社是实行合作制改革取向，还是实行股份制商业银行改革取向，并不是中国农信社管理体制改革的关键，关键是农信社服务方向、服务宗旨和经营管理机制的选择和实施。只要坚持服务农村、农业和农民，为农民、社员提供优良服务，增加对农民、农业和农村的投入，科学决策、科学营运，推动农村经济的发展，就是正确、科学的发展方向。中国农村合作金融要根据经济发展水平，实行不同的制度创新。

　　今年的中央农村工作会议指出：加快农业和农村经济发展，必须高度重视农村金融问题，充分发挥金融支持农村经济增长的重要作用；要从农村实际出发，加快农村金融体制改革步伐。

　　据悉，农信社改革将按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”等原则展开。

　　农信社组织体制采取何种模式的关键在于产权模式的选择。如果在产权制度上放弃合作制而走向股份制，组织模式可以多样化。在逻辑上，只有“权力下放、多元模式并存”的思想是与该产权结构相容的，各地区、各信用社可根据自身实际需要选择组织形式。

　　2000年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式，2001年在信用社基础上改组成立的常熟市农村商业银行等三家股份制商业银行模式，以及近期在农信社基础上改组的鄞州农村合作银行试点等模式，已经为农信社的下一步改革提供了可供选择的模式。

　　(作者系中国人民银行合作金融机构监管司处长)