-地方公债不宜匆忙推出

　　2003-4-13:47:01□王胜春

　　 地方公债是西方市场经济发达国家一项非常成熟、非常常用的政府融资制度。它主要是为了满足地方政府 在进行地方基础设施、市场设施建设中对建设资金的需求。通常它有地方税收作保证，所以在证券市场上有较高的信誉度，成 为地方政府融资的重要工具，1993年美国证券市场市值为30万亿美元，其中地方政府债券达3.6万亿美元。随着北京 申办 奥运会和上海申办世博会成功，国内关于启动地方公债发行与流通的提法又多了起来。这种观点认为，发行地方公债是国 际上惯用的金融工具，是地方政府解决短期资金不足，进行地方建设的有效手段；而且地方公债有地方税收作保证，信誉度高 ，风险小；目前居民储蓄持续高增长，有充足的资金来源，而且现在国内证券市场已具备相当规模，在证券流通上有较丰富的 经验，发行地方公债正当时。然而，如果认真分析我国各级地方政府的现实条件就会发现，我国目前尚不具备大规模发行地方 公债的条件。我国地方政府的职能与西方国家的地方政府有很大不同从建国以来，为了发挥两个积极性，我国的地方政府承担 了很多的经济建设职能，举办了大量的地方国营企业；随着改革开放的深入，地方政府招商引资的责任也在不断增强；除了上 述经济建设职能外，地方基础设施建设、市政建设、计划生育、地方教育、社会保障、社会福利、下岗职工再就业等工作都由 地方政府承担。而西方国家地方政府则没有如此多的职能，尤其是没有经济建设的职能，也基本上不开办、管理、经营企业。 而从市场经济发展的实际效果看，地方政府投资办企业确是效益不好，近几年地方国企纷纷陷入困境，给地方财政造成很大压 力，也给地方安定造成很大压力。在这种背景下，我国地方政府对资金的需求要远大于西方国家。在政府职能没有有效转换的 前提下贸然推出地方公债，地方政府仍会将大量的资金投到经济建设，尤其是企业建设、项目投资中去，或者挪用其它款项进 行项目投资，这样就很可能会增大地方金融的风险，造成难以预料的后果。我国地方政府官员的任免与西方国家也有很大不同

　　西方地方首脑的任命采取的是选举制和任期制，同时有地方议会对其行为进行约束。而我国虽然行政首脑的产生从形 式上也采取了选举制，也有地方人大对其进行约束，但在实际工作中起核心作用的党委采取的任命制。由于任免制度的不同， 地方人大难以对其各项决策行为形成有效约束，对于投资风险、失误也难以进行追究。缺乏约束的权力必然导致腐败与过度膨 胀。地方公债通常偿还周期长、金额大，而且作为一种债权工具，具有相当的风险性，目前的官员任免制度难以保障有效地防 范风险。我国地方政府的财政约束软化的局面没有从根本上改变虽然我国已经颁布了包括《预算法》在内的一系规章制度用于 规范财政收支行为，但从现在实际效果并不理想。尤其是预算的制订、调整、执行都缺乏必要的透明度及程序，随意性很大， 预算的严肃性得不到保证。另外，在地方各项税费的征收上也缺乏严肃性，为了体现一定的意图，任意减免、开征、加征等情 况相当普遍。比如对上市公司的所得税政策，尽管中央不许地方随意减免，但仍有不少地方从各自形象、利益考虑，给予特殊 政策。我国还缺乏相关的管理办法及法规由于形势的发展，地方财政的收支渠道发生了很大变化，这是地方公债研究渐多的重 要原因。但由于它在我国还是新生事物，既没有可以借鉴的历史经验，也没有可以参考的法律法规，国外的相关研究也很不足 ，所以实施起来还有很大的不确定性。在这种情况下，推行地方建设公债一定要谨慎从事。而国外现有经验告诉我们，规范和 发展地方公债一定要依法进行，日本等国就有专门的《地方公债法》。综合上述分析，我们认为在目前地方政府承担的职能较 多，尤其是经济建设职能过多、地方财政压力较大、潜在风险较大的前提下，考虑到地方公债的发行、使用及偿付事关政府形 象、事关地方安定、事关社会资金的有效使用、事关证券市场的发展，地方公债的发行应坚持法规先行，不宜匆忙推出。(作 者单位：中央财经大学)(1G3)