财政部科研所所长贾康博士演讲

　　专题演讲：财政部科研所所长、研究员、博士生导师贾康

　　题目：《国有资产的分类和管理运营》

　　国有资产的界定和分类，大致可以这么认识：第一点，就是在我们国家实际上现行的宪法到具体的有关专门领域的法律，它所形成这样一个法律框架之内，国有资产还是比较笼 统的大概念，它实际对应的是整个政府掌管的资产。既然是整个政府系统掌握的资产，那么在它的管理体制的改革和研究过程中，我们现在就要看到一个重要的信号，就是十六大明确了中央和地方政府要分别代表国家履行出资人职责。这样一个大的原则之下，形成享有所有者权益，权力义务和责任相统一，管资产和管人管事相结合的国有资产体制，这样的说法有很明显的进步。我个人的理解，行使出资人职责，实际隐含一个逻辑，就是改革中不排除这样的前景，就是笼统国有资产的大概念，随着改革的深化，进一步深化为不同级次的资产，就是地方资产还是中央资产。我研究了所谓国有资产三大形态，第一类是自然性的资产，第二为公益类的资产，第三类就是在改革中矛盾最尖锐最突出的经营性资产。这三大类资产，在一定形态下，是可以从前面的第一、第二往第二第三这方面转化。在现实生活中可以看到很多自然资源形成的资产，在没有开发的时候，表现为原始森林、荒地、滩涂、人类活动很少的草原，还有人类经济生活中还没有触及到的地下水、矿藏等等，也包括珍稀动物、没有发掘的古化石等等，但是一旦进入到对某一具体的事物开发就要转化。比如说把地下水转化为居民性的水源，把荒地建为工厂就不具有第一资源的范围之内，转化为第二资源，也可能转为第三资源，就是把矿藏转变为经营的矿山等等，都是第一类资源向第二类、第三类资源转变。第二类也有这样的问题，现实生活中我们观察到公益性资产公益高低是有别的，资金运转的方式表现上也不同，除了行政部门的资产还没有完全不收费的公益设施，100%依靠财政基金之外，不少的事业和单位，他们可以实行收费服务。在基础设施方面，还有一些公用设施方面来维护满足他的需要，形成或大或小的收入来源，有的可以做为投资的本金。所以在第二类行政事业性资产或者是公益性资产大概念下面，实际上有非常细致的工作要做。今后在国有资产管理体系里面必须考虑到复杂性，掌握好政策，根据中国国情，根据各地不同的情况一步一步往前走，现在国资委是先集中精力解决经营性资产管理的问题。第二，简单汇报一下我所形成的对于国有资产管理体制改革基本思路的一些看法。概括成四句话，第一句话叫做以两种职能升级为基点构建基本的管理职能和体系。这个道理是说政府的社会管理者职能和资产管理者职能必须分开。第二句话是以不同的性质为国有资产分类，确定不同的国有资产管理领域和管理方式。必须分门别类处理，要想笼统说国有资产的特点，再具体派某个机构管起来是很难的。我个人认为，先由国资委管理可能是比较务实的考虑。以国资委重点管理国有经营性资产，抓住了矛盾的主要方面，就是最值得看重的。第三句话是以企业性的投资控股公司作为经营性资产体系中的中间层次。我现在仍然认为这样一个大的框架不能否定。我最近听到一些议论，在有些地方考虑把中间层次取消，直接就由国资委管企业，可能不排除在某些局部可以做这些实验，但是从一般的体制设置考虑，我个人认为，应该更多倾向怎么样合理搭建中间层次，从面上说，这个中间层次是不可避免的。98年的数字是这样的，中国除了金融企业之外的国有企业有32万多家，但是这些年通过战略性重组，包租卖后大量的中小企业减少，退出了，大型骨干企业按照前几年实施财政政策，给予倾斜的面，最开始勾画2000家，后来变化1000家，后来缩减到500家，以后收缩到几百家能不能没有中间层国资委直接管，也是不行的。我觉得这种信息不对称非常突出。在我国现极端，必须考虑中间层次，才能使改革不走样，或者是走样走得少一点，汤变味的程度小一点。否则，国资委直接一竿子插到企业里去了，说只管大政方针，但传统弊病马上又回来了。这个中间层次，应该是一种没有行政区划背景的，相互之间展开竞争的投资控股公司。有点像我们专门做资本运营的投资银行，但是它对应的是国有资产。最后想谈一下从财政管理方面，势必要配套的国有资产经营预算的问题。它的必要性，简单地说，我们要建立跟市场对接的财政，称为公共财政。公共财政的基本精神是什么？政府系统所有的财力来源都是由社会公众提供的，公众提供财力，政府为他们谋整体的利益，体现整个全体社会成员的公共追求。如此，管理形式就要求政府所有过程完整透明，具体形式就是有财务预算。这种财务预算就是这几年预算管理改革中一步一步追求的目标。建立管人管事管资产相结合的专门机构以后，财政方面怎么把预算形式和管理对接，这是技术上的问题，没有什么困难，就好象各个部门通过财政提供给企业资金，但是不妨碍怎么样把它的工作合理化，但是预算的表现形式必须是完整的，教育一块、公检法、卫生一块不行，这要形成一个交到人代会大家一起审议的完整的预算文件，在行政上要形成完整的预算文件里面必须要有相对独立部分的处理。现在大家认同在整体的运作上要有预算，要有一般的预算。至于所谓非生产的投资，可以并在前面公共收支预算里面，在里面做一个单独的处理也可以，但是势必要有一个经营性国有资产相对独立的预算形式。除此之外很可能还有社会保障预算，现在看来，越来越不能回避社会保障收入的进一步规范化。有一个技术上不可回避的问题，就是我们现在会计预算制度是先收先付制度，在国有资产里面要改为权责划分制。先收先付是政府所有的管理的环节，还有来审议政府预算监督的和质询的外部这些实体，它只看到了政府实际支出去的，收进去的支出去的这些资金的运动，他看不到后面，或者是很容易忽略这种现金收支后面，实际上已经形成政府的责任，这种责任，在很多情况下表现为一定的风险，如果你意识不到，没有事先的准备，没有衔接好，会出现突发风险；另外，也可能形成意识不到的隐性的收益。