专题演讲：全国人大财经委《国有资产法》起草工作组组长，财政部司长刘仪舜
题目：《深化政府机构改革，建立国资管理新体制》
我想就学习江泽民同志十六大报告里面，关于继续调整国有经济布局与结构，改革国有资产管理体制的论述，讲几点认识和体会。
第一，国有产权制度改革，是为了发展壮大国有经济，除非要将国有资产私有化。传统的国有资产产权制度的弊端，一是产权边界模糊，主体虚置，必然导致行为短缺，以及资本结构的不合理；二是不可交易性，产权不能流动，与市场经济无法兼容。改革的目标，一是要做到产权明晰，职权明确，职权结合，建立有效的约束机制，进行制度的创新。二是所有权和法人财产权相分离，让产权能够流动，使国有资本在市场中平等竞争，从而确保国有经济的发展壮大。过去在法学上没有产权的概念，宪法里没有，在民法通则里面也没有，自从1993年党的十四届三中全会报告提出了理顺产权关系以后，才正式提出了产权的概念。明确了它既包括所有权，又包括经营权(法人财产权)。当产权的概念适用不同所有权归属的时候是指所有权，当产权的概念用于国家所有权内部不同企业之间的财产归属的时候，它指的是经营权。《中华人民共和国国有资产法草案》中，将产权定义为产权是财产所有权，及与财产所有权相关的财产权，这与《民法通则》里面的产权定义相近，但是《民法通则》产权的概念，是指有形资产，不包括无形资产；国有资产法所讲的产权赋有新意，包括有形资产，也包括无形资产。我们进行国有资产产权结构的改革，是把国有资产的所有权和产权这两个概念分开。
第二，政资分开是国有资产管理体制改革的先决条件。国有企业的弊端我认为病在企业，根在政府。国有企业的改革，实际上是政府的一场自我革命，政企分开我们进行了很多年，但是进展不大，很多同志感觉到没有解决问题，那么主要原因就是政企没有分开。政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能不分，政企便不能真正地分开。政资分开就是横向将政府机构分开，国有资产所有者职能是为专司管理部门履行，综合部门致力于社会经济管理职能，过去政府兼二者为一身，不仅降低了效率，而且产生了很多难以解决的矛盾，严重阻碍了经济的发展。上述两种完全不同的职能捆在一起，由一个主体行使，产生了不可避免的矛盾和严重的后果。例如混淆财政、税收和资产收益两种资金的界限，财产收益不能使用再投入，难以使得国有资产的保值增值，用社会目标冲击盈利目标，企业负担很重，产权职能影响政权职能的发挥，国家全部都管理国有企业，无暇顾及其他企业。十六大明确了政资分开的原则以后，国务院又迈出了一大步，成立国资委，我认为都是非常重大的，尤其是这一次，这一步跨得比较大，但是并没有完，并不是这样一改革就成功了，我觉得只是走出了一大步。
第三，国有资产坚持国家所有，政府分级产权，分级管理，但不是分级所有。产权多元化，而不是所有权多元化，至少这是对国家资产有所误解。如果是分级所有，而不是政府所有，而应当是全国一个省，一个市，一个县的全民所有，国家仍然是履行国有资产出资人的职责，它拥有的是产权，并非终极所有权，所以对国有资产国家所有就等于政府所有，政府所有等于地方所有的解释，至少是对十六大报告的误解，我认为主张部门所有，地方所有，其余所有的主张都是错误的。
第四，国有资产分经营性资产，行政性资产和资源性资产。国有资产监督管理委员会管辖的范围，我认为应当是三种资产，而不应该是经营性资产。国有资产法对上述国有资产调整范围和国有资产管理机构的职责做过明确的规定，同时对履行国有资产出资人职责的国有资产经营机构的分类做了规定。公司法对国有资产经营机构做了两个类别的规定，一个是作为特殊法人的机构，包括授权大型的国有集团，国有资产投资公司，国有资产经营控股公司等等；第二是国家授权的特定经营部门，这个特定经营部门范围很小，比如说邮政、电信都不能包括，少数的军工，还有金融性机构，就是现在国务院规定的银监会监管的，这是国家授权的特定经营部门。公益性资产的管理体制由国务院另行规定。第五，政企分开，是建立出资人制度的关键。按政企分开的原则，国有资产管理机构不能直接插手企业，必须从纵向到企业形成国有资产管理机构、国有资产经营机构和企业这样三个层次。在政府和企业之间设一个中间层次，叫做国有控股公司。第六，调整国有经济布局和机构，国有资产所有者职能必须到位。党在十五届四中全会对国有改革做了全面的部署，解决了国有经济定位的问题，提出了国有经济改革的两大任务：一是体制转换；一是战略调整。转换体制，就是通过国有资产管理体制的改革，建立现代企业制度。党的十六大再次强调，调整国有经济布局结构，要搞好国有资产体制的改革，因为国有资产结构调整存在风险，责任重大，必须建立国有资产管理体制，保证国有资产所有者职能到位，要改变谁都当老板，谁都不负责的概念，要让负责国有资产经营的主体，出资人代表职能同时到位，做到责权利三结合，才能保证国有资产不流失，确保国有经济的发展壮大。国有经济要进有退，有所为有所不为。进行结构调整，除了政府要用宏观政策指导以外，主要是出资人按市场情况运作，这是市场行为，是经济行为，并不是政府下一个令，一个早上就能完成的。现在我们又开始有这样的倾向，政府发令规定怎么样怎么样，我认为这是不正常的。在企业抓大放小的过程里面，中小企业放的很快，前年年底统计的数字，这两年我没有看到，我前年年底看的时候已经是19万多家，最近看到是17万多家，30多万家一下减掉10多万家。这是好事，瘦身比较好，但是关键不是结构调整，关键是卖了多少，收回了多少钱，国有资本收回来多少，用去了多少，对不起。我看不到这样的统计数字，这样的统计数字没有，但是我看到法国的统计数字，他们私有化卖了3700亿法郎，800亿还账，1200亿投入到大企业里面去，很清楚。正是国有资产没有科学的管理体系，又没有范例可寻，地方政府政资不分，政企不分，随意处置国有资产，我想这是对国家终极所有权最大的侵害，一夜之间就造就一个个千万富翁。我们到国外去考察，比如说法国，国有企业的私有化首先立法，允许某一个企业卖25%，49%，还是51%、100%，就是卖100%，还是国家持一股，当企业的决策对国家安全不利的话，国家这一股可以否决，这就是私有化。那么它私有化的结果呢？大部分是在股市上卖，它不是我们政府随便谈判，一拍脑袋就给了一个厂长，也不是说我就给了职工持股，大部分是机构认购，私人买的股份是少的，不是哪一个人买多少的问题，那么结果我觉得他们喊的是私有化，结果是瘦身。我们说搞瘦身，一天早晨这个人就变成了厂长，我们搞的倒是私有化。所以不少企业的高管一夜暴富，地方政府没有实现政资分开，它一方面负责社会的安定团结，一方面负责国有资产的保值增值，当一个企业的下岗职工问题解决不了，债务解决不了，各种困难产生的时候，可能就会出现不安定因素。这个时候怎么办呢？他宁可牺牲国有资产，无偿量化给职工，或者是低价卖给企业管理层。国有资产流失不在乎，他在乎是没有人闹事。
现在要进行新一轮的国有股退出，外资开始进入，国有大型企业开始实行多元化的股份制改造，国有经济调整的速度加快，所以想必须加快立法。第七，国有资产的专司机构，必须按政资分开、政企分开的原则进行职能定位和设置。国有资产法草案规定，国有资产管理机构由国务院和省市地级政府，按政资分开、政企分开、责权利相结合的原则来规定，与十六大的报告完全一致。现在国务院对国有资产的管理是成立特设的国资委，实现管人管事管资产的结合，在政资分开的原则上终于迈开一大步，现在正在抓紧规定国务院的管理条例。我想对于国资委的定性和职责问题，还有许多问题进一步探讨。首先国有资产管理机构是政府政资分开以后，专门管理国有资产的机构。原来国资局是对经营性、资源性、行政事业性资产进行管理，而现在国资委只对经营性资产进行管理。比如说资源性资产，森林资源怎么调整结构，海洋资源污染怎么治理等等，行政事业资产问题也很多，所有资产都有搞经营的，经营的收益都不上缴，那么现在事业性资产一开发就是经营性资产，这三类资产的管理是连贯的，不是完全一刀切的，矿山一开采就是经营性资产，所以国有资产法的规定三类资产都要管。但是这样也还存在问题，因为资源性资产和行政事业性资产仍然是政资不分，政企不分，也是多部门管理，怎么让它管得更好，我想这个问题国家还要进一步研究。
第二是国资委任务艰巨，责任重大，并不是某一个同志主张成立一个事业单位能承担的，所以国有资产管理机构设立的时候，主张采用实体制，主要理由是委员会制不利于经常开会，不利于及时决策。第三出资人职责，要有一个战略的发展规划。刚才讲了机构调整，哪些现在退，哪些以后退，退出来以后到哪里去，大部分国有控股公司并不像魏杰同志刚才说的就是消亡了，大家用完了就完了，不是这样的，它是要发展，它要保证国有资产保值增值，要向前发展，是战略管理。因此人事权要管理，重大决策权要管理，收益权要管理，它要搞预算管理，要搞监控管理，要搞战略管理，同时他每天都在买卖，要收购、兼并，同时也要出售，因此他每天发生的正常日常管理有一个产权事务管理，所以不是简单的三件事，他七项管理都要搞，一个控股公司出资人代表任务是非常繁重的，不是政府部门想象的就能管得了的。因此由政府专司国有资产管理机构，如果直接充当出资人代表，就不符合政企分开的原则，不仅难以进行国有资本的运营，必然会出现老板加婆婆的弊端。
国有资产法，实际上我们在1996年就起草了，人大不仅财经委通过了，我们人大常委党组也通过了，甚至已经报到了中央，后来由于有些方面还有一些不同意见，这些不同意见就是在国资委的设置上，是不是设立人权、财权和事权相一致的，是不是设置一个经营性国有资产，还是三类国有资产都管理，这些还有不同的意见，又修改了一年，但是后来由于十五大召开，人事变动就拖下来了。因此外界认为对国资法的出台好象有什么重大的矛盾，实际上没有，我认为国有资产方经过这十年的调研，吸收各地的、国外的经验，跟中央的精神完全一致，完全可以做，这一次十六大以后，因为中央做了决断，把成立国资委的问题解决了。国资法的出台值得等待，但是国资法的出台有一个程序，就是新的十届人大财经委通过以后，要报到人大常委党组，党组还要报到中央常委，中央常委通过以后还得经过三次常委会，两个层次六次才能出来，所以我估计最快也要到今年年底，能不能这么快还不知道。刚才讲到有些实践过程中间一些争论性的问题，或者是没有经验试点的问题，可能会影响到国资法的出台，所以我觉得总的形势非常好，国有资产法出台我想不会有什么障碍的。
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