行政区划掣肘长三角经济一体化

　　要点：十六大召开之后，人们在中国的经济版图上，似乎更加清晰地看到了一个比当年深圳更大、意义同样深远的“圈”，这个“圈”正在走向经济一体化的“长江三角洲”；江苏的政协委员说，现在，在江浙与上海之间“关系微妙”。

　　　　最直接的体现是，上海往往有项目没土地，而江浙则是有土地没有项目；全国政协委员、宁波市政协副主席陈守义说，不解决这一区域行政分属带来的种种垢弊，以“长三 角”带动整个长江流域，乃至整个中国经济发展的构想就可能成为一句空话；曾任宁波副市长、现任国家计委宏观经济研究院副院长的刘福垣也发表看法指出，现在，长江三角洲地区的政府宏观调控不到位，地区间谁也不服谁，这就必须由中央政府来出面协调。

　　财经时报记者 丁汀 陈琳琳

　　23年前，中国改革开放的总设计师邓小平，用他那高扬的巨手在中国的南海边划了一个圈。此后，居于珠江入海口的那个小小的“圈”以奇迹般的速度，在短短20年内从一个小渔村发展成为拥有700万人口的现代大都会。

　　这个地方就是深圳，在过去的20年中，它为中国的改革开放提供了实验场。

　　然而，当时间进入了2002年，是年年底召开的中国共产党的十六大是中国政治、经济发展历史上的又一个重要里程碑，此时此刻，人们在中国的经济版图上似乎更加清晰地看到了一个更大的“圈”——正在走向经济一体化的“长江三角洲”(以下简称“长三角”)。

　　“长三角”经济一体化对中国意味着什么？

　　一个多月的调查中，记者渐渐明晰地感到，此举在实现中国经济历史上又一壮举——建设全面小康社会，实现共同富裕过程中，或许是一项具有全局意义的战略安排。尤其是两会前后，许多信息似乎也都在印证这一判断。

　　今年3月，“长三角经济的一体化”再次成为两会来自沪、江、浙三地的代表和委员几乎每谈必及的问题，似乎“一体化”已成大势所趋。但有一点，记者在两会的所见所闻中感到，两会代表和委员们似乎已经形成了一定的共识，如果把“长三角”视作同一经济单元，那么江、浙、沪“三省鼎立”的格局，和由此带来的行政割裂与经济一体化之间的矛盾，将势必成为首先应当被破除的障碍。

　　沿海的中心和长江的龙头

　　2001年4月末，在浙江的绍兴市，来自沪江浙三省(市)15个城市的市长们再次共聚一堂，就长江三角洲城市经济协调问题举行第三次协调会议。会上，时任苏州市委常务副书记、常务副市长的包国新在发言中谈到：“长江三角洲地处中国沿海经济带和沿江经济带的交汇处，占有绝佳的地理位置……21世纪赋予长江三角洲的历史使命，就是以更快的发展速度，更强的辐射能力，成为中国开拓国际市场的重要通道和东西部经济的重要支撑。”

　　两年后，2003年的2月底，上海市政府的一位官员面对《财经时报》的记者，在一幅中国地图的沿海和长江沿岸各划了一条线，并说：“很明显，这是一个英文字母‘T’，“长三角”就在这个‘T’字一横和一竖的交点上。这就是说，‘长三角’具备强大的经济辐射能力。”

　　在这位官员看来，这个“T”将是未来中国经济发展过程中一个具有战略意义的模型。尤其当规划中的沿海大通道完成以后，这个战略意义将凸显无遗。

　　规划中这条大动脉将把中国最发达的沿海各省区联结为一体。而作为先驱，2月末，由上海浦东到达长江入海口——崇明的一条隧道工程已获国务院批准，投资达122亿元；其后，一座跨江大桥将把崇明与长江北岸的江苏启东相连，实现跨越长江天堑的最终蓝图。

　　“以沿海带动沿江，近而辐射中国内陆的中、西部地区，这不仅仅是沿海和沿江的事，也是西部大开发这个战略决策中不可缺少的一个重要环节。”这位官员称，“长三角”的作用和地位，几乎是无可替代的。在他看来，在过去20年中一直作为中国改革开放的前沿阵地的“珠三角”，其对中国经济的辐射作用将逐渐被一个具有更强辐射能力的“长三角”超越和取代。

　　由于涉及许多行政地域间的利益问题，这位上海市政府官员不愿透露自己的姓名。但是，华东师范大学长江流域研究院、国土开发与地区经济研究所的副所长沈玉芳却直言不讳：“从发展前景看，‘长三角’超过‘珠三角’这是必然的态势。开始时是华南，得改革开放之先机。在开放初期，上海由于盘子太大，弄不好会伤筋动骨，所以它的发展受到了很多限制。1992年浦东开放以后，转机出现了。”

　　虽然出于某种“不便”，位居“长三角”的各地官员以及参加两会的代表及委员在谈论这一话题时，或委婉曲折或讳莫如深，但实际上，“长三角”的跃起在他们的心目中早已是不争的共识。

　　“过去上海总是不敢和香港相比较，什么事都绕着走。现在刚好相反，时时处处，香港总是要和上海比。”上海市经委研究室主任陈兆忠说，“这说明上海发展了，香港有压力。”

　　“试验田”深圳同样如此，中国现在把成功的经验推广到“大田”作业实属必然，这时，“珠三角”感到压力也不足为怪。正如苏州市的一位官员概括的那样，从某个角度看，中国实现全面小康需要更加强大的龙头引领，而“长三角”责无旁贷。

　　“苏州市的国内生产总值已经超过武汉等特大城市，而整个‘长三角’仅占国土面积的1%、全国人口的6%，但它却创造了中国的GDP20%。”沈玉芳预测说，“‘长三角’未来在中国经济版图中的地位仍在上升。”

　　首长会议难解体制问题

　　经济一体化并非坦途。“长三角”各地的协作自改革开放起就一直在摸索。

　　20世纪90年代，分别从江、浙二省通向上海的高速公路沪宁线和沪杭线几乎同时规划开工。江苏首先修通了从苏州到上海的一段，而浙江则相反，它首先修通的是杭州到嘉兴段，从嘉兴到上海，则是最近刚刚通车。

　　据说，浙江这个决策是因为担心高速公路修通后，前来浙江的投资会被上海吸引过去。但是，事实却未像如上所料，在上海强大吸引力的作用下，苏州、上海高速公路的开通使苏南经济飞速发展，而浙江北部却远远地落在后面。

　　难怪，刚刚到任的浙江省省委书记习近平，在两会前首次公开曝光便坚定地提出“主动接轨上海”的浙江发展思路。他称，要“共同推进长江三角洲地区的经济一体化”。

　　根据沈玉芳介绍，“长三角”各地的协作历程大致可分为三个阶段。20世纪80年代初，“上海经济区”开始发展区域经济的试点。作为打破行政条块最早的尝试，成立了“上海经济区规划办公室”，直接参与者，包括“长三角”14市(后来变成15个)。由于这个“规划办”仅有协调职责，而无决策的权限，所以无疾而终。

　　1992年小平南巡之后，上海浦东开放力度加大，江浙两省在认识上“有一个转弯”，分别把宁波和南京的发展放在了重要位置上，尽管江浙两省谋求加强联合，以利用浦东开发的便利，但总体来看依然是在走各地独立发展的道路。

　　第三阶段是1996年国家提出要“以上海为龙头带动长三角及长江流域的发展”后，这时，上海也提出了“服务全国”的概念。

　　沈玉芳表示：“因为上海本身需要解决产业转移问题，于是‘长三角’经济合作显现出前所未有的紧迫性。随后，‘长三角’协作委员会成立；1996年‘长三角’经济协调会成立；同年，长江流域研究院成立。”

　　“现存的‘长三角’内部协调机制有涉及三个层面的三个会议。”上海市协作办经贸处处长费金森介绍，“一是‘江浙沪省(市)长座谈会’，自2001年起每两年由三省(市)省(市)长参加；二是由‘长三角’15市的常务副市长参加的“经济协调会”，也是每两年召开一次；三是自20世纪80年代后期就存在的‘协作办主任会议’，其主要职责是落实前两个会议上形成的决策和方针。”

　　但是，由“首长会议”方式进行的“协作”，显然很难排解因行政区划造成的利益冲突。“矛盾的根源在现行的行政体制。”沈玉芳认为，“体制上的问题必须由体制解决。”

　　行政区划的挚肘

　　全国政协委员、宁波市政协副主席陈守义在接受《财经时报》专访时说：“解决‘长三角’经济一体化进程中长期悬而未决的问题已经迫在眉睫。”

　　打破由于行政区划造成的地方保护主义和诸侯经济，则是问题的关键，他认为：“在‘长三角’内部出现的产业类同、基础设施重复建设、过度竞争等问题越来越严重，而解决这些问题，市场机制已经无能为力，并阻碍了市场经济的健康发展。”

　　来自宁波，曾任宁波副市长、现任国家计委宏观经济研究院副院长的刘福垣此前也发表了同样的看法：这体现出的问题，可能就是“长三角”各城市间的“不合作”。

　　他甚至认为，正在建设的“大小洋山港”就有“重复建设的嫌疑”。因为，宁波的北仑港就是为上海准备的，但现在则形成浙江港口联合起来与上海对垒的局面(详见《浙东港口一体化叫板上海港》一文，本报2月15日出版)。

　　刘本人十分不看好上海港的发展前景。他说：“上海现在又要修一个1000万箱量级的集装箱港，这不现实。总不可能把香港和新加坡的运量全抢过来吧？而且，如果中国和独联体的关系理顺后，通过陆路对欧洲的集装箱运输，比从海上要省一个月的时间，这说明上海修港的前景并不好。”

　　“最关键的一点在于，”他说，“中国的行政区划和经济区划彼此间的矛盾十分尖锐。在行政区划下，官员们辖内执政的功能和他们所执行的区域经济功能完全是割裂的。现在是两个三角洲，再加上西部大开发，‘三边’经济热潮一起，万一重复建设再次频发，那成本就太高了。”

　　刘福垣认为：“政府应该在第十一个五年计划中，重视区域的宏观规划，把这种宏观调控的政府意志明显地体现出来。现在，长三角政府宏观调控不到位，地区间谁也不服谁，这就必须由中央政府来出面协调，否则，根本就解决不了这个问题。”

　　另一位来自江苏的政协委员说，现在，在江浙与上海之间“关系微妙”。最直接的体现是，上海往往是有项目没土地，而江浙则是有土地没有项目。所以，上海人眼里看见的是土地，而江浙则希望上海的“项目”过来。但问题的关键是，项目在哪落地，税收就归哪所有。

　　他甚至认为，上海现在确定的“六大支柱工业，其思路本身就有偏颇，尤其是把钢铁和石化列为支柱产业”。在这位委员看来：“当初把宝钢和金山石化选在上海是‘计划经济的产物’；而现在，上海还要把它们列为支柱产业，这实际是在扩大错误。”

　　全国政协委员、宁波市政协副主席陈守义说，长远看，不解决行政分属带来的种种垢弊，以“长三角”带动整个长江流域，乃至整个中国经济发展的构想就可能成为一句空话。

　　陈继而用“不合理的比喻”给出了“长三角”地区发展的合理布局：上海在这个系统中应当承担“第一世界”的任务；江浙“干第二世界的活”；自长江而上的中西部地区则“做第三世界的事”。惟有如此，才能真正体现“长三角”的辐射作用。