乡镇财政债务问题调查

　　财政专家及《财经时报》的调查发现，村级财政债务平均50万元左右，乡镇财政的债务平均200万到300万元；对目前乡镇政府机构设置所遵循的体制模式，一些财政专家认为“仍有待完善”

　　全国“两会”开幕前夕，刚刚结束了“农村税费改革考察”的温来成博士告诉《财经时报》：某些贫困地区乡镇政府机构已难以依靠本级财政收入维持日常运转，说他们“举债 度日”并不为过。

　　中国的农村“费改税”试点工作从2000年开始，按照原计划，2002年应在全国推广，但试点只扩大到20个省份。2003年“费改税”能否在更大范围乃至全国铺开，目前尚无明确说法。据悉，有关部门正在进行更深入的调查。

　　带着同样的问题，《财经时报》记者在早春二月来到华东某省进行同样主题的采访。一位镇政府的工作人员告诉记者，他们现在发的其实是两个月之前的工资。“即使这样，镇长和财政所所长还要绞尽脑汁四处借钱。”

　　据2000年的统计数据，全国乡镇财政债务总额达到1776亿元，至今这个数字有增无减。中央财经大学财经研究所所长王雍军博士2002年下半年对华南某省进行了两个月调研。他说，在他调查的某县，乡镇政府财政负债平均300多万元，最高的上千万元。而这些乡镇政府每年正常的财政收入最多也就是100多万元。

　　温来成的调查同样证明了王雍军的结论。据温介绍，在他参加的由中央各有关部委组成的考察团对某省农村财政的调查中发现，村级财政债务平均50万元左右；乡镇财政的债务平均200万到300万元。一些地方农民负担加重激化了他们与当地政府间的矛盾，而乡镇由于财政收入无法维持政府的正常运转，亦影响职能发挥。

　　中国现有4.6万多个乡镇财政。“乡镇财政债务问题主要集中在中西部经济不发达地区，呈现越往西越严重的态势。”温来成博士说。

　　财政收入来源单一

　　按照“一级政权、一级财政”的原则，中国的财政体系由五级财政构成，即中央、省、市(地、州)、县、乡；其中，县、乡财政属于基层财政。

　　据温来成博士介绍，现行乡级财政管理体制是1994年的财政体制改革后形成的，当时的主要目的是解决中央财政与省级财政体制的关系。因此，省级以下财政体制由地方根据实际情况制定，基本上是“一个省一种模式”。

　　情况大致可以分为三类：一是参照中央实行分税制的财政体制，即收入按地方税种在省、市(地、州)、县、乡四级之间分配，支出范围按各级政府职责划分；二是地方财政收入按比例在四级地方财政之间分配；三是实行财政包干。

　　从预算管理的角度看，经济发达地区的乡一级财政实际执行的是独立预算，同时设有国库，如广东顺德一带就是这种情况；而经济不发达地区，大部分的乡财政预算由县财政代编，乡级财政实际上只是执行机构。

　　在2000年实行“费改税”试点之前，所有乡镇财政收入都来源于“三提五统”(村级收入来源于公积金、公益金和管理费三项提留；乡镇财政收入来源于农村教育附加费、计划生育统筹费、乡村道路建设费、民兵训练优抚费和五保户供养费五项统筹)。

　　此后，试点地区一律取消“三提五统”，改为征收国家统一制定的农业税和工商税。但无论“三提五统”还是“费改税”，乡镇政府的财政收入都取决于当地的经济发展状况。

　　法律困惑

　　据王雍军博士介绍，“地方财政破产”在一些发达市场国家或地区是以立法形式确定的。比如，一旦确认某一级地方政府财政破产，该级政府的财政就由上一级政府接管，并由政府组织各方面经济专家成立专门的委员会，接管这级破产政府的财政——控制其税收等财政收入等来源，用于偿还财政债务。

　　王博士翻开《预算法》对记者说：“中国的法律中已有明确规定，地方财政必须保持平衡，禁止地方政府财政举债。”实际上，面对一些乡镇财政实际上濒临“破产”的现实，《预算法》似已形同虚设。

　　“账面没有钱，那乡镇政府如何超支？”记者问。

　　“办法多了。”王博士介绍说，“比如挪用专款——把上级拨付的救济款、水利专用款等专项资金挪作政府日常开支；向上一级政府借款，提前支出下一年的预算收入；向政府基金借款等等。这些款项只是名义上的，实际上往往都无法偿还。于是，年复一年，财政债务越滚越大。”

　　王特别指出，前几年各地纷纷倒闭的“农村合作基金会”，其实很大一部分就是栽在乡镇财政所欠的债务上。

　　“在中国目前五级政府机构中，直接接触8亿多中国农民的是乡镇政府；直接为农民做的事情，有70%是由县、乡(镇)两级政府承担。但是，乡镇政府履行职能的财力只是依靠其绵薄的收入，按照财权与事权对称的原则，这显得很不合理。”王雍军进一步指出。

　　财政部财政科学研究所副所长苏明同时认为，在各级政府财政中，这种“事权和财权”不对称的最典型的例子，就是农村义务教育经费问题。

　　依目前中国财力分配的格局，乡镇政府尽管财政来源单一且匮乏，却承担了乡镇和村级大部分义务教育经费，属于“小马拉大车”。苏明说，这是农村义务教育发展滞后的重要制度因素，也是乡镇财政困难的重要原因。

　　记者了解到，属于收入不错的某镇级政府，年财政收入400万元以上；但镇属的两个小学和两个初中的教师就有300多人，教师每人每年的平均收入在1万元，因此，单从教师工资支付就用掉了300多万元。除去政府正常的行政管理费用，根本拿不出多余的财力去发展经济。

　　“照吃照喝”的乡镇财政说完全面临“事权财权”不对称的景况似乎也不十分客观。记者采访中发现，在乡镇政府的支出中还有一个大项，这就是“接待费”。

　　一位镇长略显无奈地告诉《财经时报》：“我们是最基层的政府，来这里的人都是我们的领导，对谁都不能怠慢。”记者在这个镇政府招待所的大门前发现一则巨幅彩带，上书“感谢上级领导的关心和指导”。

　　该镇政府每年的招待费具体是多少？镇长始终以“都并入行政费”为由守口如瓶。

　　但记者发现，每到中饭、晚饭时间，镇招待所的门前便停放了挂着“xx-0000x”的几部奥迪车。而有资格拥有这种“小牌”号车的，非地方政府主要领导人莫属。对此，这位镇长平静地说：“陪人吃饭也是我的工作内容之一。”

　　在调查中有人戏称：“找镇政府领导办事只能上午去。”言外之意是“中午一喝酒，下午恐怕就不能办公了”。据说，尽管这里乡镇政府财政越发吃紧，但并没有影响这家镇政府招待所的繁华程度。

　　精简之后

　　谈及乡镇财政危机，人们往往将其归咎于乡镇政府机构的臃肿和部门超员。

　　据2000年有关资料统计，全国4.6万个乡镇级政府中，财政供养人员1280万人，平均每个乡镇300多人。这当然是造成当时乡镇财政债务的主要原因之一。

　　但是，经过近几年进行的乡镇合并、机构精简特别是全部辞退行政性临时工等措施，这一数字已大大减少。记者在采访的几个乡镇中，没有再发现超过百人的乡镇政府。

　　如某镇拥有农村人口56万，其行政机构除了镇党委、人大、镇政府等领导班子，还有团委、妇联、武装部；其他事业单位包括计划生育办公室、经管站、财政所、农计综合服务站、水利站和司法所；部门共计十几个，工作人员共有70人。

　　温来成博士介绍他调查的情况是，一般的乡镇政府常设机构有10—20个，政府工作人员60人左右，个别乡镇政府人员在100人以上。

　　对目前乡镇政府机构设置所遵循的体制模式，一些财政专家认为“仍有待完善”。

　　王雍军解释说，目前中国农村乡镇政府的机构设置对应着“条”与“块”两种管理体制。所谓“条”，是指按照“垂直领导”原则设立工商管理所、财政所、税务所等；而“块”是指按照地方政府机构设置的对应党委和政府的领导班子；设置的基本原则是“上级政府有什么机构，下级政府相应设置同样的对应机构”。

　　资料：“费改税”

　　具体做法是，废除原来实行的“三提五统”，农民只需缴纳农业税和农业特产税。

　　其中，农业税根据常年产量、计税价格和税率确定，即应征农业税税额＝计税土地面积×常年产量×计税价格(1.10元／公斤)×税率(6%)×１.4。农业特产税是根据计税收入和不同产品的税率计算确定的，不同的产品是指不同的特产品，如苹果、蔬菜等。(杨眉)