杜钢建：以行政民主化推进政治民主化

　　□杜钢建/文

　　本次机构改革与1998年机构改革既有其连续性又有本质的区别。两大背景发生了变化。一是中国加入世贸组织。经过一年的实践，政府越来越清楚，承诺必须在五到七年内实现，但要真正兑现承诺有很多障碍，政府部门的各种利益使诸多急待作出的调整未能作出。此外，因为政府的体制和格局导致事权划分不清，相互扯皮，难以拿出积极应对入世挑战的对 策。另外一个大背景是去年11月中共十六大提出了20年建立法治国家的时间表，依法治国的方针必须得到全面的落实，而法治政府的建立是必须的一步。

　　在小康社会的目标中，也包括了民主化的要求。民主化、法制化两大要求使行政改革愈加迫切。从现在开始的未来20年，共计四届政府，还有四次改的机会。这就是此轮机构改革的重大背景。新一轮政府机构改革实实在在地是今后20年改革的启动，是政治体制改革的第一步。

　　这轮机构改革不仅是机构调整和职能调整的问题，而且是要探讨整个政治体制改革所需要的行政管理体制。刚刚闭幕的中共十六届二中全会通过的方案，在提法上被称为“深化行政管理体制与政府机构改革”的方案，“深化行政管理体制”放在前面，我理解是经过斟酌的。机构改革是行政管理体制改革的一部分内容，而行政管理体制改革又是政治体制改革的一部分内容。中共十六大报告的第五部分《政治建设与政治体制改革》共包括九项任务，其中之一就是行政体制改革。

　　所以，此轮机构改革不能像过去的机构改革一样，停留于调整机构、精减人员。所谓此轮机构改革与政治体制改革相关，题中之义就是通过行政体制改革，达到政治改革的目的。具体地说，就是行政必须民主化、公开化。通过行政民主化来减轻社会对政治民主化的压力和要求。缓解社会上政治民主化对执政党带来的要求。用学术术语讲就叫“以行政吸纳政治”。

　　以中国当前的情况，要搞大规模的政治民主化，执政党经验、心理，各级政府官员的素质，乃至社会稳定结构等都还不具备。在条件不具备的情况下，可以通过行政民主化、行政公开化，把公众参与决策的民主要求得到释放。这个过程在过去十几年实际上已经在不断地推进。

　　现在基层工人、农民、知识分子整体的生活水平都在提高，但是相对的贫富差距及被剥夺感都在增加。这就要求政府对社会各方面的需求能够积极地回应。在刚刚召开的中共十六届二中全会上，此次行政管理体制和政府机构改革被明确为是“推进政治体制改革的重要内容”，这是有深刻内涵的。通过行政民主化，可以吸纳各方面的政治要求，表达各方的政治愿望，进而推动政治民主化的发展。在这个意义上，这次政府机构改革并不是传统意义上的机构改革，它是政治改革的一部分，甚至是政治改革的一个切入点、突破口。不光行政体制内部要发生变革，行政管理方式要发生变革，各种专家咨询制度、社会论证制度、社会听证制度、协商谈判制度将可以影响决策。

　　这次行政管理体制改革的一个新亮点就是决策、执行、监督相分离。现在的国务院很多部门既在自己制定政策，又在执行政策，各级地方政府也有这方面的问题。决策部门和执行部门需要逐渐剥离开来。我把它叫做“新三权理论”。新三权理论和政治范畴的立法、司法、行政“老三权理论”相区分。“新三权”直接借鉴了国外公共管理的新经验。决策、执行、监督设立执行局的作法起于英国，很快就在其它国家推开。这次机构改革实际已经对有关部门提出了决策、执行、监督分离的问题了。除此以外，还需要进一步加强监督的作用。除了行政部门的内部监督，还包括行政系统的外部监督。社会、媒体、人大、政协的监督要加强。要建立公共财政体制。这些都是与政治体制改革有联系的地方。这次机构改革实际上就是落实十六大精神的第一步。-

　　作者为国家行政学院教授