优化国债结构 发挥杠杆作用

　　在国内市场供求状况没有很大变化的情况下,继续发行一定规模的长期建设国债是必要的。关键是用好国债资金,调整投资结构,加强项目管理,提高投资效益,增强国债对全社会投资的带动作用

　　近几年我国实施扩大内需的方针和积极的财政政策、稳健的货币政策,促进了国民经济持续快速健康发展,实践证明是完全正确的,也是十分必要的。今年在国内市场供求状况没有 很大变化、社会需求稳定增长的机制还不完善的情况下,继续发行一定规模的长期建设国债是必要的。从发展趋势看,短期内积极的财政政策还难以淡出,国债投资将继续成为经济稳定快速增长的助推器。关键是用好国债资金,调整投资结构,加强项目管理,提高投资效益,增强对全社会投资的带动能力。同时,要重视改善消费环境,开拓城乡市场,发挥消费对经济的拉动作用。

　　一、今年国债资金的规模、投向与供求情况

　　今年我国将继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,拟发行长期建设国债1400亿元,国债将继续成为经济稳定快速增长的助推器。今年国债资金将主要投向五个方向:一、确保重大项目的投入和建设。二、改善农村生产生活条件,增加农民收入。三、促进技术进步和企业技术改造,增强经济发展的后劲。四、继续为加快西部地区经济发展创造条件。五、加快实施退耕还林,促进可持续发展。

　　1、国债发行规模将继续保持较高规模

　　国债的合理规模主要从两方面考虑:一是国债负担率(当年国债余额/当年GDP)；二是政府偿债能力。目前世界上国债依存度下限标准约为10%,中限标准约为30%,高限标准约为50%。国债负担率下限标准约为20%,中限标准为40%,高限标准为60%。根据我国实际情况,将这两个指标定在中偏上应当是可以承受的范围(见表1)。表1数据表明,虽然我国国债负担率和国债依存度不断提高,但从国民经济的承受能力来看,国债发行规模还有进一步扩展的余地。

　　目前国债规模基本适当。因此如果经济规模能够继续保持目前的增长速度,我国的国债发行规模仍然具有相当的空间。而从财政政策和货币政策的组合以及国民应债能力的角度看,我国国债发行规模尚有扩展空间。但由于2003年已经是实施积极财政政策的第6年,多年累积的国债余额在绝对数量上已经相当庞大,因此国债发行规模在量上也不应增长太多(见表2)。

　　2、国债的供求情况

　　供给情况。2003年国债供应量将保持与2002年持平的水平。但如果有突发性因素,也有可能增加供给量。例如美伊战争若不可避免地爆发,将对我国的能源供给影响较大。由于我国至今没有建立起战略性的石油储备,在短期将因为油价的飙升,影响企业的生产成本,进而抑制经济的增长。因此,一旦战争爆发,为保证和扩大内需、促进经济增长,有可能增加国债的发行。反映在国债市场上,通过供给增加和比价效应,对现券,从而对市场走势产生影响。

　　需求情况。预计2003年机构对于国债的需求将保持旺盛的增长势头。由于存差居高不下,商业银行对于国债的需求将继续保持较高规模；而保险公司、基金管理公司、证券公司规模的持续壮大,在其资产配置中,国债的绝对需求量将呈持续增长之势。因此国内商业银行、保险公司、基金管理公司、证券公司等仍将是国债需求持续而稳定的主力军。此外,去年采取降低准入限制和批准39家银行扩大代理结算范围的措施,将促成2003年国债市场投资者基础逐步放大,增加对债券特别是国债的需求量。

　　目前,经济运行中需要注意的几个动向是:

　　(1)预计今年房地产市场将逐步降温,由此可能挤出一部分闲散资金进入国债市场。

　　(2)委托理财资金需求将导致国债特别是新券的需求增大。委托理财资金对于国债的需求增大,特别是年初资金面相对宽裕的时候,作为相对质地较好的新券,理当成为这些机构的首选,届时对于次新国债的需求必然旺盛。

　　(3)相关市场的分流作用。股票市场从2001年6月起开始的一轮调整,其深度和广度是历史上最大的一次。由于国内资本市场资金推动型性质仍然没有改变,因此在结构型调整完成以后,股市将会酝酿一次大级别的反弹行情。一旦行情出现,可能会从债券市场上分流出部分资金,减少交易所市场机构对国债的需求。

　　(4)由于债券等证券类资产在银行等机构的资产中比重上升,反映在货币市场上即为债券招标利率、债券回购利率及同业拆借利率的不断下降。预计今年整个货币市场资金利率仍然在低位运行。但在相关市场存在明显的套利机会的时候,回购市场将会出现波动,形成盈利机会。

　　二、保持国债发行规模有利于中长期经济增长

　　近年来,根据国内外形势出现的新变化,党中央、国务院及时调整宏观调控政策,实施了积极的财政政策和稳健的货币政策。实施积极财政政策的一个重要内容是,增发长期建设国债,扩大政府支出,加强基础设施建设。在连续实行五年的积极财政政策过程中,又推出了一些其他配套政策,使得积极财政政策内容更加丰富,如:增发国债用于企业技术改造贷款贴息；调整收入分配政策,提高国有企业下岗职工、失业人员以及城镇居民最低生活保障对象等低收入者的生活水平,增加机关事业单位职工工资和离退休人员的养老金；提高部分产品出口退税率,加大退税力度,支持出口；国债投资向中、西部倾斜,支持西部大开发,等等。这些政策的实施,对我国经济的中长期增长有深远影响,有力地保证了我国经济持续稳定快速发展。

　　在宏观政策的调整过程中,宏观调控的灵活性也大大提高。"九五"初期,财政政策的基本方针是"适度从紧",财政赤字有所压缩。亚洲金融危机爆发后,从1998年起,在财政政策方面,从"适度从紧"转变为"积极的财政政策",增加国债发行,加大政府支出。通过加大政府投资带动社会投资,到2002年累计发行6600亿元长期建设国债,有力地拉动了经济的快速增长。同时政府还通过采取其他措施如提高工资收入等,扩大内需,刺激居民消费,都收到了良好的效果。

　　在扩大内需的政策上,坚持投资和消费的双向启动。针对近年来出现国内需求不足的情况,一方面采取了发行长期建设国债以启动投资需求,1998年至2002年五年累计发行长期建设国债6600亿元,加之银行配套资金和企业资金,用于基础设施和基础产业建设,资金较为充裕,有效地促进了投资的快速增长；另一方面,在加大启动投资需求的同时,还注意启动消费需求,通过提高城镇中低收入阶层的收入水平,延长节假日,清理和完善消费政策、消费环境以及扩大高校招生等措施,加之进一步建立健全社会保障制度,整顿市场经济秩序,有效地扩大了居民消费。因此,从经济增长的角度看,保持适度的国债发行规模对经济运行的影响是多方面的,特别是对中长期经济运行的影响,有很大的稳定作用。

　　国债资金投向与运作效益显著

　　从1998年开始,国家实行了积极的财政政策,连续五年发行国债投资,用于刺激投资需求与消费需求。大致测算,国债投资每年拉动经济增长1.5至2个百分点,累计创造就业岗位750万个。从近几年国债资金的投向与运作情况看,其产生的社会效益是十分巨大的。

　　1、成为经济增长的"助推器"

　　据统计,1998年国债项目投资带动经济增长1.5个百分点,1999年带动2个百分点,2000年带动1.7个百分点,2001年带动1.8个百分点,2002年预计为2个百分点。国债项目还直接带动了地方、部门、企业投入配套资金和银行贷款。因此,投资仍然是拉动经济增长的主要因素。

　　2、成为重大项目建设的支撑点

　　国债投资集中力量建成了一大批重大基础设施项目,产生了巨大的社会效益。据统计,近年来,国债项目的建设有力地促进了基础设施、生态环境等方面的建设,使我国经济发展的基础更为扎实。

　　到目前为止,全国用于水利建设的资金,已投入1100亿元,用于堤防的600多亿元,大江大河大湖堤防得以加固。加高加固长江干堤3576公里,使其抗洪能力显著提高；在长江沿岸实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程,除险加固大中型病险水库680个；大江大河综合防洪能力显著提高；退耕还林、水土保持效果明显,部分地区生态恶化趋势得到初步遏制。

　　国债投资还建设了四通八达的交通要道。到2001年底,安排国债资金的工程项目,累计建成通车里程2.55万公里。新增公路7.6万公里,改建和新建机场35个,交通运输对经济发展的瓶颈制约基本消除。

　　国债资金还支持了高科技项目、企业技术改造项目的建设。截至2001年底,高技术产业化专项国债投资已安排项目392项,总投资规模达到562亿元。累计完成投资407亿元,其中国债投资近67亿元。一些项目开始初见成效。由于国债资金中有一部分专门用于对企业进行技术改造的贴息扶持,很好地带动了银行和社会资金对技术改造的投入,加快了经济结构的调整步伐,提高了工业企业的竞争力,一些重点行业技术水平有了较大幅度提高。

　　3、创造了巨大的就业机会,增加了城乡居民的收入

　　据统计,从1998年到2001年,国债投资直接创造的新就业岗位达500万个,占同期新增就业岗位的五分之一以上。国债投资带来了巨大的就业机会。就业的增加,为居民购买力的提高创造了条件。

　　国债投资还为城乡居民增加了收入。就农村而言,运用国债资金开展大江大河治理、病险水库加固、农村人畜饮水工程、大型灌区节水改造和农村电网改造等基础设施建设,提高了农业抵御风险的能力,改善了农村生产生活条件,为农民增加收入创造了条件。

　　1998年以来,农村电网进行了大规模的建设与改造,共安排资金2885亿元,其中利用国债619亿元。全国农村到户电价平均每千瓦时下降了0.1至0.3元,每年可减轻农民电费负担300多亿元。农村人畜饮水工程建设解决了3000多万人的饮水困难。村村通广播电视、高校高中扩招、中小学危房改造、血站建设,以及近1000项城市供水、道路、污水和垃圾处理工程,为提高人民物质和文化生活水平创造了条件。

　　从城镇来看,运用国债资金加强交通、通信、城市基础设施等建设,改善了企业的经营环境。同时,通过国债投资拉动经济增长,为近几年的财政收入增长创造了条件。在此基础上,国家几次增加机关事业单位职工工资。1998年至2001年,城镇居民人均可支配收入年均实际增长7.5%,2001年增长8.5%。

　　4、加快了中西部经济的发展

　　国家还利用国债投资加大了西部开发的力度,开工建设青藏铁路、西电东送等跨世纪宏伟工程。在地区分布上,国债资金坚持了向中西部倾斜的方针。2001年中西部国债项目个数占了60%以上,国债项目计划总投资也占了近50%,分别比当年基本建设和更新改造投资中西部项目个数和计划总投资占全国的比重高4.9和11.6个百分点。国债资金的注入,缓解了中西部地区基础设施建设资金缺乏的矛盾,在这些地区投资建成了一大批基础设施项目,如内昆铁路,重庆的长涪、上界高速公路,四川的成灌、成雅高速公路,云南太保公路等；此外还有大量的城乡电网改造工程,长江中上游水土保持工程,西部地区天然林保护工程等等。这些项目的建成投产,必将大大改善中西部地区基础设施建设落后的面貌,为提高中西部地区人民的生活水平,缩小与东部地区的差距起到积极的促进作用。

　　5、改善了居民生活条件

　　在改善人民生活方面,还有2.7亿元国债投资被安排进行村村通广播电视工程建设,结束了10万多个行政村不能收听广播、收看电视的历史。在城市基础设施建设方面,安排760亿元国债资金,总投资3800多亿元,使一大批省会城市和地级城市的供水、供气、交通等问题得到有效缓解,促进了城市功能的完善,方便了居民生活,市容市貌大为改观。安排57亿元建设人畜饮水和治砷、治氟工程,改变了贫困地区缺水面貌,解决了3000多万人的饮水困难,清洁了水源,改善了农村的生存环境和卫生条件。在社会事业方面,5年来国家累计安排国债投资220亿元,同时带动各级政府和社会配套投资500多亿元,用于教育卫生等建设。

　　国债仍是调节经济运行的重要工具

　　我国正处于工业化、市场化的过程中,如何有效地促进经济稳定发展、避免经济的周期波动是政府宏观调控面临的首要任务。为此,有必要将国债政策作为政府调节经济运行、调控供需平衡的重要工具。国内外财政运行的实践表明,在现代市场经济条件下,国债的存在和发展具有一定的客观必然性,它不仅仅是弥补财政赤字的重要手段,而且是国家财政投资的重要资金来源,同时也是对经济非均衡运行的一种有效的校正力量。

　　从今后趋势看,运用好国债政策,发挥好国债投资作用,需要把握以下几个要点:

　　1、确定合理的国债规模。国债规模的扩大,固然有助于在一定时期内扩大财政的投资能力,但国债是有借有还的,国债规模过大甚至膨胀,会增加财政未来的还债压力和风险,对财政和国民经济的长远发展产生消极影响。因而,国债规模必须适度,这是正确运用国债投资政策需要研究解决的一个关键问题。对此,需特别指出的是,考虑我国未来的国债规模或发债空间,不能简单地和国外的某些债务指标进行对比。资料表明,中国目前的债务负担率比国外发达国家确实低不少,如美国为52.0%(1992年)、日本为52.7%(1992年)、德国为25.8%(1991年)、英国为37.2%(1991年)、法国为29.6%(1992年),而中国约为18%(2001年)。但必须注意到,中国和西方发达国家的财政经济基础有相当大的差距。西方工业化国家经济实力雄厚,国家财力集中程度高,财政收入占GDP的比重一般为30%至40%,有的甚至超过50%。也就是说,西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础上的,整个国家对债务的承受能力强。而中国作为一个发展中国家,不仅经济发展与国外比较,有相当大的差距,而且国家财力集中程度也要低得多,2001年财政收入占GDP的比重仅为16%。因此,从总体来讲,我们国家对债务的承受能力要相对弱一些。根据上述分析,我们的基本看法是:今后一个时期我国的总体国债规模应该选择一条均衡增长或适度增长的道路,而不能过度扩张。因为国债发行的骤然下降会严重制约政府即时的调控能力,但国债的过度扩张也会对未来的经济安全带来风险。

　　2、要优化国债结构,完善国债运行机制。合理的国债结构及其国债运行机制,对于避免债务膨胀、提高国债资金效益、增强国债的偿债能力,无疑是十分重要的。从国债的期限结构看,目前我国国债发行的期限较短,不利于有效发挥国债资金支持经济建设的作用,同时增加了政府的筹资成本和借新还旧的压力。可考虑借鉴国外的做法,适当增加长期国债的比重,以满足国家长期投资的需要,延缓政府财政的还债负担。从国债的品种结构看,应该多样化,除了现在一般的财政债券、储蓄债券外,当前特别需要强调加大发行专项建设国债的比重。通过专项建设国债方式可以为国家的一些重点建设项目筹集资金,相应从项目建成后的投资回报中,解决或部分解决还本付息问题,这样做的好处是既有利于加强国家对重点建设的资金支持,也有利于加强建设项目的经济核算,提高资金使用效益,同时还可以减轻政府的还债压力。从国家债务的使用结构看,要优先将国债收入用于生产性投资建设项目,以弥补国家建设资金的不足,同时为国债的回收和偿还奠定坚实的基础。

　　3、扩大国债投资的"乘数效应"。政府投资对经济的启动、刺激作用,关键不在于其数量多少,而在于其投资乘数作用的大小。一般来说,其乘数效应越大,所带动的社会投资和消费需求越多,国债的发行规模就可相对减少。因此,在我国当前和今后一个时期,如何通过财政补贴、财政贴息、财政参股和税收制度、税收政策的调整优化等途径,努力扩大财政投资的乘数效应,扭转社会投资增长跟进不快的局面,会对逐步减轻国债发行压力,防范与化解财政风险,积极创造条件促进扩张性财政政策转型,从而对保持国民经济的持续稳定发展具有极为重要的意义。

　　4、国债发行应主要倾向于居民。居民是最大的资金盈余部门,居民的储蓄倾向较强,因此,国债的发行对象应主要是居民个人。由于我国证券人口占总人口的比重较低,广大居民参与交易所场内交易并不方便,这样,在证券交易所发行并流通的记账式国债不被居民投资者青睐,而储蓄性质的凭证式国债受到普遍欢迎就不足为奇了。与美国、日本不同的是,机构投资者还不是我国国债的投资主体,政府应主要面向居民发行国债,且应以凭证式国债为主。

　　[资料链接]如何衡量国债规模

　　衡量国债规模是否合理,通常有以下几个指标:(1)国债负担率。指国债余额占国内生产总值的比重。这一指标着眼于国债存量,表示国民经济国家债务化程度和国债积累额与当年经济规模总量之间的比例关系。一般认为,国债累积余额应控制在当年GDP的45%为宜。(2)国债偿债率。指当年国债还本付息额与当年财政收入的比重,反映着政府财政偿还债务的能力。一国财政偿债能力越大,政府举债的承受能力也就越大,反之则越小。偿债率的国际公认警戒线为22%。(3)国债依存度。指当年国债发行额与当年财政支出之间的比例关系。这一指标从流量上反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。政府举债过多,债务依存度高,表明财政债务负担重,有可能给财政未来发展带来巨大压力。国债依存度的国际公认警戒线为15%～20%,中央财政的债务依存度公认的警戒线为25%～30%。

　　表1近年来国债余额及相关指标单位：亿元年份国债GDP国债财政国家

　　余额负担率赤字偿债率1996 4363.8 67885 6.43% 529.56 17.71% 1997 5511.06 74463 7.40% 582.42 22.17% 1998 7838.65 78345 10.01% 922.23 23.78% 1999 10606.9 81910.9 12.95% 1743.59 16.81% 2000 13674 89404 15.29% 2003.64 15.12% 2001 15618 95933 16.28% 2583.06 12.22% 2002 16177 103500 15.63% 2482.292 12.71%

　　年份国债国债国债赤字率

　　发行额依存度借债率1996 1848.5 23.29% 2.72% 0.78% 1997 2411.79 26.12% 3.24% 0.78% 1998 3808.77 35.27% 4.86% 1.18% 1999 4015.03 30.45% 4.90% 2.13% 2000 3808.77 23.97% 4.26% 2.24% 2001 4884 25.75% 5.09% 2.69% 2002 5929 26.77% 5.73% 2.40%注：2002年数据除国债发行额外均根据相关资料推算而得

　　表2近年来国债发行情况单位：亿元年份债务还本财政赤字国债实际发

　　付息额行及预测1998 2349 922.23 3808.77 1999 1912 1743.59 4015.03 2000 2100 2003.64 3808.77 2001 2003 2583.06 4883.53 2002 2500 2482.29 5946.3 2003预测2700 2800 6000

　　年份增发长期国债规模财政收入

　　建设国债增长%增长% 1998 1000 57.92 14.16 1999 1100 5.42 15.88 2000 1500 -5.14 21.33 2001 1500 28.22 18.01 2002 1500 21.76 20 2003预测1400

　　(国家统计局严先溥) ]