杜钢建：走向宪政_滚动新闻_财经纵横

杜钢建：走向宪政

http://finance.sina.com.cn 2003年03月02日 19:44 经济观察报

　　三元统一的标志是什么？就是三大宪政主体都必须遵守宪法，特别是执政党要依宪执政
　　首要人权不是生存权，而是四大民主权利，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督
　　权力运行机制包含四方面内容：宪政机制、政策机制、组织机制和规制机制

　　杜钢建／文

　　如何树立宪法权威、逐步全面落实依法治国的基本方略，这是十六大以后举国上下关注的问题。新一届中央决策层组成后随即召开现行宪法实施20周年大会和举办宪法学习班的举动引起媒体的广泛兴趣和议论。“习宪”新风引起的宪政话题将成为今后的热门话题。

　　为什么大家关心宪政话题呢？因为宪政改革是政治体制改革的核心内容，从而也是政治文明建设的核心内容。现行政治体制存在许多弊端。其表现形式有多种，如党政不分、缺乏民主和权力制约等。这些问题又集中表现为政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。现行政治体制的基本特征是官本位。所谓官本位就是以官为本，一切为了做官，有了官位，就什么东西都有了。要克服这种官本位的体制弊端，就必须进行宪政改革，树立宪法权威，加强宪政建设。三元统一的宪政文明

　　十六大提出了指导政治体制改革的三元统一的民主政治论。三元统一是指要理顺执政党与人民和国家的关系。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。讲政治文明关键在于要求政党治国要文明，确保人民当家作主。三元需要统一于民主建设的实践，统一于现代化建设的实践。三元统一的民主政治论从理论上看包括执政党建论、人民民主论和法治国家论三大内容。三元之间的关系是三本关系。党的领导是根本保证、人民作主是社会主义的本质要求、依法治国是基本方略。三元统一的标志是什么？就是三大宪政主体都必须遵守宪法，特别是执政党要依宪执政。

　　讲政治文明需要讲三元政治文明，即政府文明、人民文明、政党文明。政治文明建设的关键是要理顺国、民、党三大宪政主体的关系。对于“政治文明”可以从不同角度去认识。“政治文明”固然是政治实践活动成果，是政治生活的进步状态。但是，今后20年政治体制改革意义上的政治文明是指三大宪政主体在政治运行过程和政策管理过程中的和谐统一状态。

　　政府文明建设必须坚持法治国家论的指导，不断推进立法体制改革、行政体制改革和司法体制改革。

　　人民文明建设必须坚持基本权利论的指导，关键是要保障公民权利。通过健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由。

　　政党文明建设必须坚持以执政党建论为指导，推进依宪执政、依法执政的政党法制建设，逐步理顺执政党与人大、与政府、与法院的关系。三大文明的核心是执政党要依法治国依法执政。落脚点是实现民主权利。

　　政治文明的内涵极其丰富。从政治运行过程看，包括政治理念文明、政治制度文明、政治行为文明、政治秩序文明。

　　从政策管理过程看，政治文明还包括政策制定文明、政策执行文明、政策监督文明、政策评价文明。加强宪政建设保障公民权利

　　进行宪政改革是加强公民权利保障的需要。公民权利的意义在政府签署国际人权公约以后日益显示出其重要性。过去大家不知道政府权力的底线何在。公民的基本权利或一般权利在现行政治体制下变成了政府的特许权。例如现行户籍制度严重防碍了公民的迁徙自由和择业自由。北京针对外地人设置的就业行业性限制从1999年的5个增加到8个，职业性限制从1999年的34个增加到103个。依附于户籍制度的教育制度也在不断侵害公民的受教育权。至于地方办大学难、民办大学受歧视等问题比比皆是。过去20多年，政府行为导致个体经济的发展几起几落。政府滥行规制权力任意侵害企业自主权和经营权的现象随处可见。农民负担问题严重。绝大多数农民负担都是各级政府通过行使规制权力强加于农民身上的。

　　对公民权利保障不到位的结果是导致群体性突发事件急剧上升。2001年全国群众上访量比2000年上升9.6%。集体上访批次上升7.2%，人次上升11.7%。群众的上访中，80%以上的要求都是合理合法的；80%以上的要求根据现行法律政策都是应当而且可以得到解决的；80%以上的上访都是政府部门及其干部的违法违纪或作风粗暴等不良行为造成的。这些情况说明，加强公民权利保障是维护社会稳定的迫切需要，也是启动宪政建设的出发点和立足点。

　　关键原因是缺乏保障基本权利的理念和制度。如果说，过去有理由讲首要人权是生存权的话，今后更有理由讲首要人权是十六大报告提出的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。我认为从讲首要人权是生存权到讲首要人权是四大民主权利，实现这一重大的观念转变是推进宪政改革的前提条件。

　　宪政建设要充分体现对基本人权的保障。基本人权体系的内容包括仁爱平等权、良心表现权、安身立命权、参与治平权、生活保障权、和平抵抗权、赔偿补偿权等七大权利领域。仁爱平等权包括人格尊严、个人尊重、平等权利等。良心表现权包括良心自由、思想自由、宗教自由、言论自由、出版自由、集会结社自由、游行示威自由、信息通讯自由、学术自由、教育权利等。安身立命权包括人身自由、居住自由、迁徙自由、出国自由、生命权利、免除恐惧的权利及私生活权利等。参与治平权包括知情权、选举权、被选举权、任职权、投票权、公决权、请愿权、建议权、罢免权、自治权、自决权、听证权等。生活保障权包括社会福利权、社会保险权、环境权、财产权、择业自由、营业自由等。和平抵抗权包括良心拒绝权、公民不服从权、和平权利、抵制权等。赔偿补偿权包括赔偿请求权和补偿请求权等。宪法不仅应当充分规定保障这些权利，而且需要构架能够切实保障这些基本权利的政府体制和宪政架构。完善权力制约机制

　　什么样的权力运行机制才能算是“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的呢？权力运行机制至少涉及四方面内容：宪政机制、政策机制、组织机制和规制机制。在这四大机制中，宪政机制是权力运行的基础性机制；政策机制是权力运行的功能性机制；组织机制是权力运行的载体性机制；规制机制是权力运行的行为性机制。完善权力运行机制，需要从这四大机制建构入手。

　　目前，我国党政权力的运行在机制方面存在的主要问题在于以下方面：

　　一是基础性机制不牢。主要表现为权力不受宪法制约，对于权力的违宪行为没有启动违宪监督和违宪救济机制。保证党政机关依宪行使权力和依法行政的关键是要构筑权力运行的宪政机制。政府权力运行的宪政机制包括：权力授予机制，主要解决各级党政权力的宪法来源和宪法依据问题；权力界定机制，主要解决确定各级党政权力界限和范围的宪法标准问题；权力制衡机制，主要解决防止各级党政权力在行使过程中发生违宪现象的宪政制约框架问题；违宪救济机制，主要解决发生侵权越权等违宪行为后的宪法救济途径问题。当前我国权力运行方面存在的根本性问题是需要抓紧建立健全宪政机制方面的上述几种机制。

　　二是功能性机制扭曲。主要表现为政策制定的控制权和主渠道发生异变。立法机关的政策功能没有发挥应有的作用；党政机关侵蚀立法机关政策主导权的现象严重。政策形成过程中行政机关部门利益至上，以权谋私首先表现为制定政策牟取部门利益。行政垄断政策和行政独断政策比比皆是。行政机关在政策执行中各取所需，为我所用，对于有利可图的政策，加压加码，过度执行；对于无利可图或影响行政人员既得利益的政策，在执行中或拼命抵制，或敷衍了事，使政策在执行中夭折。

　　要克服功能性机制扭曲的现象，就必须重新构筑权力运行的政策机制。根据公共政策理论，政府的各项权力都是围绕公共政策的制定、执行、监督和评价职能而设置的。在法治国家，政策制定的主渠道应当是立法机关。在立法机关掌握政策制定主导权的前提下，行政机关的主要任务是执行立法机关的政策。政府权力运行的政策机制包括政策制定机制、政策执行机制、政策监督机制和政策评价机制。

　　三是载体性机制不稳。一定的政府组织是权力运行的载体。载体性机制不稳主要表现为政府的职权职能及机构设置和人员编制随意性大，没有实现法定化。政府组织方面出现的主要问题是党政不分、政企不分、职能不清、机构重叠、人员膨胀、财政负担过重、效率低下、适应不了市场经济体制的发展要求。在政府组织立法方面，现在甚至不如上世纪50年代。当时尚有《政务院及所属各机关组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》等。1954年宪法制定后，除了两部组织法外，还制定了各部委组织简则或工作条例。而现在除了两部组织法外，国务院各部委和地方各级政府及其部门都没有相应的组织法律或法规。现行两部组织法的问题很多。一是规定过粗。《国务院组织法》只有11条规定。二是对政府授权过大。国务院可以不经全国人大批准自己设立直属机构和办事机构。根据《地方组织法》，省级政府的厅局委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级政府报请国务院批准(第55条)。地方政府机构设置缺乏立法机关的制约。三是职能界定不清。各级地方政府职能没有大区别。四是机构设置程序不明。机构设置与财政的关系也没有规定。

　　在行政组织法与编制控制方面，有古可鉴。在唐朝，机构的设立、撤销、合并都有严格的法律可循。机构职能都有法定依据。人员编制的法定化非常具体。根据唐朝的法律，任何违反人员编制法规的人都要受到处罚。如果超编一人，机构领导必须被棒打一百；超编三人，被罚棒打两百；超编十人，则被罚入狱两年。所有不同级别的官员职数都有法律标准，因此很容易发现不合法的超编人员和机构。如果领导发现有超编人员或下属机构超编的现象，即便是他上任前就设置好的超编人员和机构，都应该主动予以取消，否则他将受到刑法的惩罚。

　　加强载体性机制需要建立和健全组织体制的调整机制、组织规范的完善机制和组织运行的合理机制。

　　四是行为性机制失范。政府的公共管理主要是通过行政规制行为实现的。过去在计划经济模式下政府的规制行为涉及经济领域的各个方面。规制泛滥的现象造成一种错误认识似乎政府有权力对任何事项进行规制。此种认识至今对市场经济体制的形成有着极大的阻碍作用。不管哪一级行政部门，都想通过规制行为来扩大自己的权力，使部门利益最大化。政府的规制无度的现象严重阻碍着市场经济规律正常发挥作用。政府的规制行为尚未规范化，党组织的规制行为的规范化为期更远。

　　现在，一些地方政府在探索下一轮政府机构改革如何实行政府的决策职能、执行职能和监督职能的相对分离。就城市政府而言，我认为必须从根本上改变政府权力部门化的现状。城市政府应当收回异化到部门的决策职能。应当建立政府决策、部门执行、民主监督的体制，而不应当进一步强化部门的决策权力。借鉴中外政治文明成果

　　十六大报告提出了“借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式”。西方政治制度的模式不能照搬，其实也不可能照搬，但一些先进的思想理念我们却可以学习。比如三权分立理论，其中的一些合理的思想因素和制度因素是可以借鉴的。过去大家一直认为权力的分离和制约是西方资本主义制度所特有的。但实际上，按照现代公共管理原理来看，政策法律的决策、执行和监督适当分离与制约是很正常的。这次十六大报告就把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来。这就是新的三权协调理论。这一理论同样借鉴了近年来国际公共管理改革的思想和经验。

　　宪政建设还需要大胆传承中国传统文化中的优秀思想成果。从不成文宪法角度看，中国古代已有较强的宪法意识。古人提出的一些宪法观念可以成为新时期中国发展宪政所能够利用的重要资源。古人提出的“宪”、“宪法”、“宪章”、“宪纲”、“宪令”、“宪则”、“宪度”、“宪禁”、“宪典”、“宪理”、“常宪”、“成宪”、“遗宪”、“执宪”、“行宪”、“枉宪”、“违宪”、“司宪”等概念，在今天的宪政理论和制度中还没有给予应有的重视。这些概念实际上提出了许多重要的宪政理论范畴和制度原则。它们还有待于今人作进一步的探讨和拓展。其中有些概念如“司宪”和“宪度”等如果经过认真研究和深入拓展将在很大程度上有利于宪政理论研究现状的突破和宪政制度的完善。

　　作者为国家行政学院教授　

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