责任政府意味着政府能积极地对立法机关负责，对立法机关制定的法律负责，回应、满足和实现公民的正当要求，负责任地使用权力
-刘军宁／文
刚刚结束的中共十六届二中全会所发表的公报正式宣布，机构改革是即将召开的第十
届全国人大的一项重要议题。同时公报还强调，机构改革是推进政治体制改革的重要内容。作为应然判断，这个取向无疑是正确的。作为事实判断，则有一些条件需要满足。因为机构改革本身并不能无条件地变成政治体制改革的一部分，单纯地对机构进行简单地加减算不上是政体改革，机构改革的方向如果与政体改革的方向背道而驰就更算不上是政治体制改革。每个国家、中国历史上的每个朝代都有机构改革的事例，但是这些改革绝大多数都与政治体制改革无关。很显然，若要把机构改革纳入到政治体制改革的进程，是有若干条件需要满足的。
概而言之，凡是有助于推动或是有助于实现政治体制改革目标的机构改革，都可以被纳入政治体制改革的范畴。在当前，人们所谈论的政治体制改革是有特定内涵的。在中国，民间对政改有两个高度的共识：一是中国的政治体制改革是朝向建立一个现代的宪政民主政体，减少民主、或者回避民主的改革不应该被称为政治体制改革；二是中国的政治体制改革是把现行的为实施计划经济建立的政府管理体制转变为适应市场经济需要的政府管理体制。换句话说，行政机构的改革方向是逐步清理、去除而不是保护或是强化计划经济的遗产。机构改革的方向是增加政治体制的民主含量，建立适应市场经济的政府架构。从机构改革与政治体制改革的这一关联出发，对行政机构改革是否纳入政治体制改革，有以下3个标准可以衡量：
行政机构改革的程序是否符合民主政治的精神与原则？不少人认为这次的行政机构改革是国务院内部的事情。行政机构改革不是某个人的事情，也不是某个部门的事情，更不仅仅是政府的事情，而是全体老百姓的事情。因为任何政府都理应是由老百姓选举产生，并为全体百姓服务的政府。既然行政机构改革是与公共事务管理密切相关的事情，公众对机构改革的方案就有权关心、有权议论、有权施加影响，代表公众利益的立法机关就有权审议与批准或否决机构改革的方案。如果机构改革方案的制定与落实能够循着民主政治的程序而不是黑箱作业，这本身就是政治体制改革的一个具体体现。改革开放以来的4次大的行政机构改革都是采取封闭式运作的。这样的做法很显然与政治体制改革的关系不大。这也是历次的行政机构改革没有从根本上走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”怪圈的一个重要原因。因此，这次机构改革的所有相关事宜都应该公开进行，允许各利益方游说，游说的利益方越多，其博弈后的结果离“黑箱”越远，离公正也就越近。人大应该就此事反复进行讨论。公开性、透明度与法治不仅是行政机构运行的准则，也更应是实施行政机构改革的准则。
机构改革是否反映了责任政府、有限政府的原则？建立责任政府应是政府管理体制改革与行政改革的根本目标。现代的代议民主政府在本质上是责任政府。民主政治与民主行政在本质上也必然是责任政府。责任政府意味着政府能积极地对立法机关负责，对立法机关制定的法律负责，回应、满足和实现公民的正当要求，负责任地使用权力。只有对公民负责且权力受到限制的政治才是有限政府。在责任政府之下，政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任。责任政府有两个层面：承担什么样的责任？对谁负责？具体地说，政府承担来自宪法和法律所规定的责任，并向所有公民及他们的代表机关负责。政府必须为自己违法行使权力承担法律责任，由权力政府走向责任政府。责任政府的要求意味着政府从摆脱民意的黑箱作业成为回归民意的透明作业。
长期以来，中国的政府管理体制是对政府负责的，而不是对代议机关负责的。其机构设置与运行方式是完全独立于代议机关的。政府被看成是用来独立行使权力、管制统治民众的。而其内部的各部门之间对权力你争我夺，动用各种手段抢夺处罚权、强制权、发证权、收费权、执法权、审批权，对责任却你推我让，并千方百计地利用自己的行政特权为个人与部门留出不负责任、不受监督的责任飞地。而检查、国企与金融监管、机构编制等环节上的党政不分更加模糊，消解了政府本来理应对公众承担的责任。尤其令人忧虑的是，有人建议在这次行政机构改革中实行深圳的那种“行政权力三分制”。如果这一建议被采纳，未来的政府管理体制将更加背离责任政府的目的。这种行政权力三分制有两个严重的后果。一是集决策、监督、执行权力于一身的行政部门将更加有效地摆脱来自立法部门与部门的外部监督，而这两个方面的机构及其监督力度一直极其薄弱。若再将它们进一步弱化，将导致它们形同虚设。二是把决策与监督权都置于各级行政首长之下，无疑是让左手监督右手，手脚互相监督，这样的监督不论多么严密，都得服从于行政首长的意志，使得行政部门只对自己负责，完全摆脱了对代议机关所负的责任，从而为通向“任性”的、无限权力的、不负责任的政府铺平了道路。
机构改革，是否真正转变了政府职能？机构改革，不仅仅是机构设置，更关键的是职能转变。在以往的历次机构改革中，简单的机构加减的成分显然大于职能的转变。如果职能转变的任务在以往的历次改革中已经顺利完成，那么，这次机构改革就是多余的。如果把机构改革单纯地看作裁并人员与机构，职能却丝毫没有转变，不仅再膨胀不可避免，而且会出现许多荒唐的事。例如，在1998年的强行裁并之后，一些部委因人手短缺，不得不雇佣小时工充当政府官员去出席谈判、宴会、剪彩、外出调研和听取工作汇报。行政机构改革转化为政治体制改革的程度取决于行政机构改革满足上述条件的程度。
多年的市场化改革与多次的机构改革表明，政府职能的转变恐怕还需时日。拟议中保留上千家大型国企，规定每年的经济发展速度，这些做法都说明，计划经济的遗产还非常庞大，计划经济的思维还根深蒂固。要转变政府的职能意味着行政机构改革与政治体制改革的任务仍将十分艰巨，建立责任政府的道路仍然漫长，目标的最后实现需要朝野的共同努力。(作者电子邮箱：abc21cus＠yahoo.com
新浪精彩短信
