有限政府、法治政府、多中心化的公共权力结构、越来越公开化的政务信息，可以说为未来中国进一步建设政治民主制度创造了有利的条件
-毛寿龙／文
20世纪70年代末80年代初，全世界都开始了一场轰轰烈烈的政府治道变革运动。这场
变革运动主要内涵有政治的民主化、政府行为的法制化、政府职能的市场化、公共权力的多中心化、公共信息的普遍共享等。在政府改革方面，主要趋向就是精简和重组政府机构，精简人员，转变政府职能，改变运作机制，还权于市场、公民组织与公民个人。在这一进程中，中国政府在政治民主化方面的成就较少，但政府机构改革的举动却不能不重视：1982年、1988年、1993年、1998年，每隔5年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近20多年来中国政府治道变革的重要内涵。
对于这些改革，大家有一个普遍的误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府改革往往是表面文章。其实不然，每一次改革，应该说都留下了重要的成绩。
1982年的改革成就是显著的，但改革后国务院机构数有回潮，增加了11个。1988年的改革，国务院部委机构减少到41个，工作机构数继续减少到68个，编制减少9700多，并开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的特色是认识到了计划经济条件下政府机构改革的困难，开始适应市场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。这次改革本来是政治体制改革的重要组成部分，由于种种原因，政治体制改革流产，但政府机构改革的种种设想在随后的改革中却得到了实施，这些改革为将来的政治改革提供了条件。
1992年开始，中国正式确立要建设市场经济，政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职能。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能不可能马上转变到位，因此1993年机构精简的成就并不显著，比如国务院工作部门1993年从86个仅仅减少到59个，但1997年膨胀到72个了。精简的人员也是如此。当然，很多学者认为，在此之前政府机构精简与膨胀的循环，主要与政府机构设置及变更缺乏法律约束有关，这一看法是正确的。
1998年的改革，可以说是大体走出了精简与膨胀的循坏怪圈，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门。这些经济部门转变为国家经贸委下属的9个局，而这9个局没有在改革之后恢复原来的身份，在2001年2月19日，它们终于找到了各自的归宿：7个局被撤销，国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家烟草专卖局依然保留。到此为止，中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5%。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境经验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构和官员的行政级别来运作。这些现象都可以看作是1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了巩固。
总结改革开放以来4次机构改革，可以看到，政府机构和人员的精简，虽然有精简-膨胀的循环，但是改革成就是不可抹煞的。一是机构数和人员数虽然每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期来看一直是在下降的；二是各级政府机构的职能发生了很大的变化，政府逐渐放弃了物资分配权、物价控制权、企业经营管理权，国营企业逐步萎缩，并且基本实现了股份化、市场化经营，民营企业不断发展壮大，成为国家经济发展的主力，市场经济的雏形基本形成，政府职能转变发生了翻天覆地的变化；三是政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量开始在各个领域发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也因此开始走向法制化的轨道；四是政府的权力开始逐步下放，条条的力量依然很强，但块块的力量越来越得到强化。政府公共服务越来越强调公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地很多地方政府实行让公民评价政府绩效的活动取得了较好的效果；五是政府改革的焦点依然是机构、职能和人事，但基本的制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观的机构和人员改革之后也在逐步推行。政府管理开始逐步重视质量；六是世界各国政府改革的成功经验开始得到重视，国外放松管制的改革，行政决策、执行与监督三权相对独立和协调，政府公共服务领域里引入竞争机制等，这些都为地方政府改革大力借鉴。
从治道变革的角度来透视，历次政府机构改革实际上为中国政府的治道变革作出了重大贡献。通过机构改革，有限政府在中国逐步得到了实现，法治政府也逐步开始建设，政务信息逐步得到了公开，政府权力越来越多中心化，政府决策也越来越表现出对民主化的需要。有限政府、法治政府、多中心化的公共权力结构、越来越公开化的政务信息，可以说为未来中国进一步建设政治民主制度创造了有利的条件。
2003年3月，即将召开新一届全国人大会议，新一届国务院将由此而产生。可以预料，新一轮的政府机构改革也将又一次启动。这一次改革还将进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，精简具有计划经济色彩的部门，把内阁级的机构精简到20个左右，并实现机构和编制的法定化，但是此次改革重点将转向如下领域：一是转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题；二是改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；三是依法规范中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系；第四则是在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，让现有的事业单位，或者恢复政府机构的身份，或者走向企业化改革，或者保留事业单位身份，但与政府分开。大规模的核心的政治改革，是中国政治文明发展的关键，但不会是新一届政府的主要关注点。
与前四次机构改革相比，今后的几届政府，必然遇到政治改革的挑战，如何使政府改革给政治改革创造条件，让政府改革适应政治改革，适应政治改革的需要显然是新一届政府所面临的新的也是艰巨的挑战。
(作者：中国人民大学公共管理学院教授，电子邮箱：ｍａｏｓｈｌ＠ｙｅａｈ．ｎｅｔ）
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