在新词语中变革——部门预算

　　于威／文

　　在今年1月13日召开的广东省十届人大一次会议上，一部厚度达3厘米、重量超过1公斤、载有全省102个部门预算的预算草案送到了与会代表的手中，等待他们的审批。这一“大部头”让与会代表发出了这样的感慨：“两年前我们能看到的全省预算报告用一张纸就写完了——简略得让人看不懂，今天这张纸居然变成了一大本书，让人看不完……”

　　变化当然不仅仅是数量上的差别。预算管理和监督的变革是自1998年开始的我国财政体制逐步向公共财政体制转变的一个关键节点。而2003年中央部门预算的初步编制完成，则标志着中国的公共财政制度已全面启动。

　　所谓部门预算，简而言之，就是一个部门一本预算。而在过去，一个部门同时编制多个预算，部门内一个司局甚至一个处室都可以把持一块预算。

　　“一年预算，预算一年”——曾有行家对以前中国预算的混乱现象做出这样的评说。“粗”和“慢”还只是问题的一个部分——报送全国人大审查批准的中央预算草案一般只列到类，只有几十个大数，没有分项、分部门的数字，透明度很低，而且又是在大会举行时才印发给代表，人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批监督更是流于形式。因此，在现实中，财政资金的调剂具有很大的随意性，挤占挪用等事件不胜枚举，仅在1999年，国家审计报告就披露有43个部门挤占挪用财政资金31亿多元。

　　更重要的问题是，这种形式的预算编制，为腐败行为预留了空间。在传统的预算体制下，各行政单位通常都开设两个财务账户——预算账户和预算外账户。前者只接受财政拨款，支出内容受国家财政统辖，但其他收支(如各种行政事业收费)则通过后者。正是由于预算外资金管理的独立性和收支“一条线”，一些单位和个人私设“小金库”，挪用、支配预算外资金，不但助长了行政单位“乱收费”的势头，更为贪污腐败、偷税漏税、洗黑钱等许多职务犯罪和经济犯罪提供了体制基础。

　　针对传统预算体制的种种问题和弊端，1999年全国人大提出了改进预算管理制度的提议，要求国务院将29个所属部门2001年预算提交全国人大审议。自2000年起，部门预算在全国渐次推行开来。2003年，部门预算编制将在中央层面全面展开，所有中央部门的预算外资金账号都要取消，预算外资金将全部纳入中央国库的账户，纳入收支脱钩的预算管理。

　　实施部门预算制体现了公共财政的法制功能。当部门预算经人大批准后，对该部门的收支项目安排就具有法律效力，从预算执行到资金使用的全过程都必须接受法律的监督，无论政府还是下设部门都不能随意超支或增设新的支出项目，如有特殊原因需要调整预算，也必须提交人大审议并接受监督。

　　在将预算内、外资金一并纳入法律监督程序之后，政府部门的职能也相应做出了调整。在“2003年中央部门预算编制工作会议”上，财政部部长项怀诚出语惊人：此次财政预算编制制度的改革——按部门预算——是一场“革命”，这场革命是把“双刃剑”，不仅要革各部门的命，也要革财政部自己的命。项怀诚这里所说的“自己的命”指的就是以往财政部对财政资金的支配权，“革命”之后的财政部的职能将从“资金分配”转换为“资金管理”。

　　20年来，中国的预算体制发生了巨大的改变，最近三年来推行的部门预算制更使这项改革取得了跨越性进展，但这并不意味着现有的这一体制已经完全符合了政治和市场经济的要求。在一些程序细节上仍存在需要继续改进之处。仍以本文开头时提到的广东省部门预算草案为例，虽然这一“大部头”被普遍视作广东在公共财产管理上的巨大进步，但在赞赏之余，仍有不少的代表提出了这样的疑问：本次大会会期只有9天，但面对这么厚的一本草案，代表们哪里有时间细细审议？更何况与会代表中又有多少人具备相关的业务能力和专业知识？看起来，在制度配套方面，还有很多工作要做。