-谁为“破产银行”埋单？ 温州“试行”存款保险引起各方争议

　　2003-2-108:28:00□张锐

　　 对于中小银行尤其是民营银行来讲，存款保险制度的建立是对他们自身以及对储户的负责，然而在是否实 行存款保险制度的改革中，我们却听到了来自四大国有商业银行的另一种声音……银行的破产和倒闭可能形成恐怖性后果：金 融体系的崩溃和资金链条的断裂以及储户利益的流失。金融危机带给国家的是灾难，留给百姓的是哀怨。但道高一尺，魔 高一 丈，风行于发达国家且时下为中国金融高层关注的存款保险制度也许可以减轻我们对银行明天的疑窦和悬念。银行信用的堤坝

　　世界著名的咨询公司摩根斯坦利认为，在中外企业的生死竞争中，中国金融业是第一大高危领域。随着外资银行在中 国近一年的疯狂“圈地”，中资银行已经感受到了空前的压力。市场不相信眼泪，生与死充满了太多的变数。没有破产历史的 中资银行随着自己市场化改革步伐的加快和竞争的加剧，其前途的演变谁也无法测量。用什么来保障银行体系的稳定？用什么 来保证存款人的利益？要尽快建立中国的存款保险制度。央行副行长刘廷焕在最近的一次会议上公开表示，而且这也是一年以 来央行领导第二次这样的表态。研究中国金融改革已经十年之久的国家宏观经济研究院的林志远研究员认为，存款保险体系具 有自身独特的基本功能，一是提高银行体系的公信力，减少存款人在金融机构出现问题时的挤兑行为，防止个别金融机构倒闭 的传染性，维护整个金融体系的稳定；二是对存款人的存款提供全额或部分的保险，保护一般存款人的利益；三是建立处理有 问题银行的合理程序，便利经营不善的金融机构退出市场，减少“银行太大而不能倒闭”的道德风险。谁都知道商业银行并不 是造币的机器，其资金主要来源于存款，因此银行是靠信心来维系的。问题是，你存了钱，银行并不是把钞票锁进保险柜。如 果是这样，它哪里有钱偿付各种开支，支付存款的利息呢？实际上，银行把大部分存款都贷给了别人，手头只留下很少的一部 分，以应付提现。只有每个人都认为他的存款是安全的，因而只在真正需要时才提款，这种制度才能良好地运行。要是人人都 想一下子取回所有的存款，银行肯定要出麻烦。这就像电影院的大门，通常情况下，观众再多，也不影响出入；但如果大家正 在看电影，有人高喊“失火了”，所有的人一起往外拥，那非得踩死几个人不可。所以对银行来说，信心是非常重要的。可是 ，维护公众的信心并不是一件很容易的事。有时候，一些极其偶然的事，就会造成对银行的致命打击。前几年有一则消息，国 外一家银行被挤兑，原因竟是由于下雨，几个没带伞的人在银行门前躲避，过路的行人以为他们在排队提款，推测可能银行出 了问题，于是没加询问，就加入到排队者的行列；结果一传十、十传百，人越聚越多，险些把银行挤垮。更要命的是，公众对 银行的恐慌很容易传染。由于银行业务太复杂，大多数人不可能清晰地了解它，有时候哪怕只有1％的银行出了问题，几乎所 有的人都可能认为，他们的存款保不住了，因而都有一种强烈的冲动去提款，惟恐落在后面，银行的资金用尽，自己血本无归 。这样一来，不仅有问题的“坏银行”会被挤垮，即便是一点问题都没有的“好银行”也可能被“挤兑”出问题来。到了这个 地步，如果不及时采取措施，恢复公众的信心，金融体系将会发生“雪崩”，以至酿成一场巨大的金融灾难。为了应付这种情 况，1934年美国成立了联邦存款保险公司，建立了存款保险制度。从此后，银行吸收存款，要到联邦存款保险公司去上保 险。如果哪家银行破产，就用保险金来偿付存款人。中小银行的“基垫”政策的许可、法律的出台以及市场的需求使得中国民 营银行找到了一丝发展的空间。然而，同国有银行相比，民营银行的最大的软肋就在于信用低下，因而其吸收公众存款的口径 势必受到抑制。而存款保险制度的建立将使存款人的利益受到保护，从而提高民营银行在公众中的形象和信誉。而且存款保险 制度的建立也为民营银行的退出提供了保障，解决了因为民营银行破产、倒闭引起金融风险和社会不安的问题。目前，民间金 融活跃的温州市所推出的存款保险“捆绑经营”在这方面迈出了坚实的一步。中国太平洋保险公司温州支公司与温州市商业银 行经国家有关部门批准，日前联合推出了这一储蓄兼保险、利息作保费的服务新项目：每位储户在商业银行存入1年期的10 00元钱，保险公司将之产生的18元年息(已扣除利息税)，转作保费，向储户提供1.5万元意外伤害保险保障和100 0元意外伤害医疗费。储户存1万元，则保额增至10倍。而且保障从存款的第二天起即可生效，直至存款期满。也就是说， 1000元的存款尚未给银行和保险公司带来预期的储蓄和保费收入效益，保险公司也“认账”，允许储户“透支”享受1.6 万元的保险保障。一些有心人一算账，发现这办法比获得同等保障而花钱投保要少支出28％-48.6％的保费。据了解， 温州市金融界首创存款保险“捆绑经营”，引发当地兴起“储保热”。香港廖创兴银行常务董事蓝利益对此发表评论说，存款 保险制度最大的优点是可稳定存户心理，若有任何问题，小存户可获取赔偿。存款保险制度特别有利于中小型银行。在存款保 险制范围内，存户存款的金额在10万以内，将由保险公司承担风险，即是说存户在选择银行存款时，银行风险评级的因素相 对减少；假设各银行的风险相同，客户便可集中考虑存款利率或其他服务。制度创新的羁绊在去年“两会”期间，民建中央副 主席、上海市政协副主席黄关从委员奋笔挥毫，上书中央。他说，存款保险制度是我国市场经济中金融安全网的重要环节，有 利于化解金融风险、保护存款人利益和促进银行改善经营。他建议，中央银行应组织力量，参考国外实行这一制度的经验，在 充分论证的基础上，先对存款保险制度进行试点，再经人大立法，力争早日使之成为我国金融制度改革的一项重要内容。然而 ，在是否实行存款保险制度的改革中，我们却听到了来自四大商业银行的另一种声音：存款保险制度是财政甩包袱，是让大银 行出钱来解决小银行的问题。为什么四大国有商业银行会有如此之感慨，其中当然也有他们自己的理由。四大商业银行现在还 是国有的，在老百姓中的信誉本来就很高，建立存款保险制度，对它们来说，意义不是很大，而众多的小银行却能捞到更多的 好处，信誉能大有改善。四大银行害怕因此而丢了生意。再比如，保险费怎么缴？保险费的费率怎么定？各家也都有自己的“ 小算盘”。大银行说，我们家大业大，能抗风雨，偶尔出点问题，也不会伤筋动骨，因此我们的费率应该低一些；若是我们跟 小银行一样，适用同样的费率，等于让我们为整个银行业投保，这我们不干。谁都清楚，只要四大商业银行不加入，存款保险 制度就不可能真正建立起来。即使组建了存款保险公司，也收不到几个保费，万一出了问题，还是没钱救急，因而根本起不到 保险的作用。可小银行也有自己的看法：规模大不等于资产质量高，若大银行有闪失，更是地动山摇，既然按市场原则办事， 就不能搞三六九等，偏袒大银行，歧视小银行。争来争去，有人提建议说，按信用级别来定费率，级别高的风险小，费率可以 低一些，级别低的风险大，费率要高一些。这跟通行的保险原则是一致的，也许是各方都能接受的方案。即使在香港，大型银 行仍然反对在香港实施存款保险制，尽管中小银行都表示赞同。去年，金管局提出实施存款保险制建议之后，香港几家大银行 纷纷表示反对。汇丰、恒生、渣打等大型银行，不仅一直坚持反对设立存保制，更扬言如果必须实施，他们可能会把成本转嫁 给储户。针对国有大银行一直认为成立存款保险公司是财政甩包袱，是让大银行出钱来解决小银行的问题。不少金融界学者指 出，在今后高度竞争的金融市场中，大银行和小银行的生存不仅有竞争，而且还有一个市场互补的关系，大银行把钱批发借给 小银行，让小银行去进行地方市场的小规模投资，比自己直接进行或者设立一个鞭长莫及的分支机构进行远距离的投资管理所 承担的风险成本和经营成本肯定都要小得多。因此小银行的发展，有利于大银行在调整改革之后，仍然可以分享地方市场的利 益。如果受到外部金融危机冲击，银行业的问题首先会在小银行暴露出来，如果没有小银行的缓冲，外部的冲击会直接落在大 银行的身上。从目前来看，大银行感到自己还很安全，原因是所有亏损都可以向财政甩包袱。但是银行业的改革开放形势，是 国家财政要逐渐退出银行，对大银行和小银行一视同仁，同等对待外国人开办的银行和中国人开办的银行，因此大银行同样会 有存款的风险，所以同样需要存款保险。制度建立的四大前提由4家国有独资商业银行、11家股份制商业银行、111家城 市商业银行、523家城市信用社和38153家农村信用社以及158家外资银行分行构成了时下的庞大银行体系。在目前 我国实行隐性存款保险机制和为数不多的金融机构的市场退出中，人民银行对个人债务都实行保护制度，四大国有商业银行以 国家信用作后盾。但是，在隐性存款保险制度下，不能安全、迅速、有效地处理问题金融机构，同时不利于银行间的公平竞争 ，形成了中小银行与四大国有银行间的不平等竞争局面。因此，在继续健全和完善中国银行体系的前提条件下，要逐步建立全 国统一的存款保险体系。其实，早在2001年9月19日第六届世界华商大会上的演讲中，原央行掌门人戴相龙就作了上面 的阐述。专门研究中国问题的日本野村综合研究所主席研究员大冢正修认为，中国入世后，金融业的当务之急是必须尽快地建 立金融安全网。他说，中国现在还没有存款保险制度。目前的制度是由国家保证个人的存款，但实际上是由股东和政府出资填 补。国际经验表明，建立明确存款保险制度的前提条件，一是发达的社会信用，二是健全的银行体系，三是公众的风险意识， 四是有效的金融监管。如果不采取有效措施培育这些前提条件，存款保险体系可能被大量的问题银行拖垮。匈牙利在建立存款 保险体系以前对银行体系进行了彻底的改革，一是在1987年将一级银行体系改革为二级银行体系，中央银行职能从商业银 行职能中分离出来；二是在一个基本上以国有银行为主体的银行体系中引入私营的因素，吸引外国资本入股；三是对银行进行 重组，用国家债券换购“历史遗留”的坏账，并由国家向银行补充资本，银行重组成本占每年GDP的10％；四是加强对银 行业务、监管、会计和破产方面的立法。到1993年末，76％的银行已被私有化，其中60％由外国人拥有，商业银行的 硬预算约束机制基本建立，为建立存款保险体系奠定了良好的基础。1993年中，匈牙利建立了存款保险基金(NDIF) ，存款保险体系取代了国家担保并开始营运。据此有些学者认为，我国目前建立存款保险制度的先决条件还不理想。首先是社 会信用制度还没有完全建立起来，缺乏良好的商业信用和银行信用，这会增加存款保险体系下的道德危害。其次是银行体系还 不健全，特别是四大国有银行还没有真正建立起市场化的经营机制，预算软约束问题还相当严重，加上不良资产比例较高，从 隐性的完全保护向明确的有限保护转变会导致存款转移，公众对银行信任度下降，难以稳定储户心理，防止“挤兑”发生。第 三，公众对风险的承受能力较低，对存款机构的监督意识较弱。第四，金融监管水平还不完全适应金融业的快速发展。因此， 当务之急不是着手建立中国存款保险体系，而是深化银行体制改革，健全银行治理结构，重建社会信用秩序，提高金融监管能 力，创造存款保险体制成功运作的外部环境。换言之，在建立存款保险体系方面，要立法在先。(10C1)