| 中国银行业：并非在爱国与卖国之间选择 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年01月27日 14:49 中国经济时报 | ||
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○在对本国银行过度保护和过度开放之间，监管者选择过度保护的概率会大得多。原因是前者会被认为是出自善意和爱国，而后者则可能涉嫌政治错误 ○无论是银行业作为整体还是单个银行，观察和分析他们是否符合根本利益，应该看其是否有效地将储蓄转化为投资，为经济中最具生产力的部门和企业提供高效率、低成本的金融服务和产品 ○中国相当多的银行面临的问题不是赶超，而是重组和再造。中国银行业尤其是国有银行的问题不是外资银行竞争造成的，而是由于人们熟悉的深层次弊端、加上国家金融政策以及监管失误的原因。常识告诉我们，即使外资银行进入某些领域带来竞争加剧，只要监管当局继续实行监管宽容，只要公众信心依旧，国有大银行就不会“轰然倒下” ○在当今信息化和全球化的时代，真正属于一个国家特殊的限制条件或经济环境的东西已经不多了，并且还在减少。尤其在金融业，所有的产品和服务都可以标准化。而交易背后的激励和成本及其对市场参与者的行为影响，至少在方向上是一致的 ○无论是对于职业的银行监管者，还是为了维护一个国家银行监管体系的完整，审慎监管规章都是严肃的概念，也是银行监管框架的核心内容，如果用来为某种非审慎的目的服务，其系统性和完整性则会遭到破坏 学术争鸣-王君 在去年11月中国加入世贸组织一周年回顾之际，我应《财经》之邀对一些涉及中国银行业改革与监管的问题发表看法。我清楚地知道，要对问题作出诚实的评论，立场有可能受到曲解。这倒不完全因为个中涉及到多方既得利益，而且还因为凡是牵扯到涉外领域，都容易触动敏感的神经。但是多年从事银行监管的经历告诉我，在对本国银行过度保护和过度开放之间，监管者选择过度保护的概率会大得多。原因是前者会被认为是出自善意和爱国，而后者则可能涉嫌政治错误。我在评论中借用数理统计的术语，把这两种情况比作第一类错误与第二类错误，并认为只有眼光、理念和专业能力达到一定高度，才敢于和能够少犯第一类错误。 果然，一篇批评文章以十分抢眼的标题直奔立场问题(见《中国经济时报》2003年1月15日“金融版”)。事实上，由于技术等原因，《财经》2002年第21期发表的我的评论，在题目和内容上都与原文有出入。一经发现，《财经》即在网站上刊发了原文，并在杂志印刷版做出“更正声明”(对拙作原文有兴趣的读者可查阅《财经》网站www.caijing.com.cn)。 撇开技术差错可能导致的误解，以及未必代表作者本人意图的文章标题，我以为陈彩虹先生文章(下称“陈文”)提出的一些观点确有讨论必要。按我理解，争论的焦点主要在于：如何看待对世贸组织的承诺和外资银行的作用﹖如何认识国际规则和本国国情之间的关系？是否可以运用审慎原则限制外资银行，以达到保护本国银行的目的？如何处理外资银行“超国民待遇”问题？以及是否会“损害中华民族最根本利益”的问题。 怎样理解中华民族的最根本利益？怎样才算损害根本利益？ 首先想说的是，其实这次的讨论不是为了争相表白爱国。而卖国属于严重指控，不敢强加于人，即使是使用春秋笔法。中华民族最根本利益的定义，显然超过了眼前问题的边界。我认为，中国对世贸组织承诺的内容，并非每一项都关乎中华民族最根本利益，而是某些行业和群体的相对具体利益。这些具体利益并不是在任何情况下都等同于中华民族最根本利益。在中国社会和经济日益多元化的今天，越来越多的情形是，一部分人利益的改善，往往以牺牲另一部分人的利益为代价。因此，把世贸组织承诺范围内的内容都笼统地挂靠到中华民族最根本利益上来，过于牵强。 如果非要拿中华民族根本利益说事，就引出一个标准问题。无论是银行业作为整体还是单个银行，观察和分析他们是否符合根本利益，应该看其是否有效地将储蓄转化为投资，为经济中最具生产力的部门和企业提供高效率、低成本的金融服务和产品。只有当银行做到了这一点，才提高了全社会福利水平，从而使其行业的利益和中华民族根本利益融合在一起。 实事求是地说，今日的国有商业银行，无论以什么指标衡量，都令人遗憾地难以符合上述标准。把国有银行当作准财政工具，使之承担部分改革成本，固然是重要原因，但国有银行因自身管理不善而造成的损失并不在少，也是不争的事实。而国有银行的潜在损失，已经对中国经济可持续增长造成潜在威胁。在中国加入世贸组织带来的新环境中，通过进一步的改革和开放，竞争和监管，让银行体系变得更有效率，从而实现银行体系应当具备的中介功能，才是对国家和民族更有助益的事情。 现实中有很多为了善意目的采取的做法(或不作为)，实际上起到破坏根本利益的作用。有些情况下某些动听的说法甚至成为掩盖过失和消极懒惰的理由。举一个看似琐碎但是亲身经历的例子：在境外现场检查时遇到某国有银行信贷员，以维护国有外贸公司对外形象为由，对贷款不按风险程度正确分类，从而放松了对贷款的监控。他也许没意识到，如果大多数人都超越本职去侈谈对外形象，国家和民族的利益必然落空。 中资银行最大的敌人是自己，不是外资银行 我本来以为加入世贸组织的利弊和中外资银行的优势与劣势，已经不再需要纠缠了。然而，入世一年之后，陈文又把我们带回到了入世涉及的基本问题。 首先，关于外资银行“进入中国版图的战略考虑与中国银行业开放的时间表大体吻合”的说法，不符合实际。据我所知，不存在一种一成不变的外资银行“进入中国版图的战略”。外资银行在海外运营无非是为了赚钱和为跨国公司客户服务(被动跟进或带头引进)。他们在追逐利润的同时可以顺便促进当地的经济增长、创造就业，以及带进来先进管理经验和技术。而其战略则理所当然地各不相同。除了屈指可数的几家以外，绝大多数在华外资银行对在全中国到处设点并无兴趣。而迄今为止外资银行在少数沿海城市集中这一事实就是证明。这些年也曾经发生过国际大银行从中国全面撤退的事情例如加拿大皇家银行，至于因成本过高等原因而缩减规模则更在预料之中。因此我们不必盲目地以为所有的外资银行都对“进入中国版图”志在必得。1994年中国把开放城市从14个增加到23个，但事实上其中有一些城市至今没有外资银行表示出兴趣。 我从未如陈文所指责，梦想中资银行在短时间赶超国际先进银行。中国相当多的银行面临的问题不是赶超，而是重组和再造。至于让那些资不抵债并且挽救无望的银行从市场退出，也是维护银行体系稳健的必要条件。中国银行业尤其是国有银行的问题不是外资银行竞争造成的，而是由于人们熟悉的深层次弊端、加上国家金融政策以及监管失误的原因。常识告诉我们，即使外资银行进入某些领域带来竞争加剧，只要监管当局继续实行监管宽容，只要公众信心依旧，国有大银行就不会“轰然倒下”。当然，由于外资银行准入连带的放松管制，导致恶性竞争引发金融危机的例子，国际上确实有过。例如存款利率放开，没有自我约束力的银行可能会不计成本地高息揽储，从而使资不抵债的严重性加剧。但是，防止这类危险的办法不是采取歧视性限制措施或放慢改革开放，而是在积极开放的同时改善和加强审慎监管。这也正是中国加入世贸组织之于中国金融业进步意义所在。 至于外资银行会与国内商业银行展开全面竞争的假设，则不符合事实。第一，外资银行与中资银行相比，各有优势和劣势，取决于具体银行的核心竞争力和发展战略。第二，并不是所有的外资银行都对所谓“开展全面业务”有兴趣。尤其是来自欧洲的银行，绝大多数都是为特定的跨国公司客户服务，并且业务集中在批发领域。这些银行与中资大多数银行也许一辈子都不“直接”和“全面”竞争。 第三，外资银行与当地银行之间的业务交叉，未必只是零和游戏。理论和实践都说明，开放以后，外资银行和本地银行在竞争和合作两方面都得到深化。借用前几天报纸上所引一个民营企业家的看法：处于当今全球化时代，外资和中资是“你中有我，我中有你”，互相渗透，各有所获。 在一个开放经济中，外资银行是本国银行体系的重要组成部分，也是提升银行业竞争力和金融稳定的基础。而对于转轨经济国家来说，只有外资银行所占的比重达到足够程度，才能产生有意义的竞争压力和改革的动力。那种把本国银行业当作皇冠上的明珠，把外资银行当作是经济金融领域的入侵者，刻意加以防范的做法，伤害的不仅是外资银行，并且实际上也难以遂愿。因此，在加入世贸组织以后，经济学家有责任进言银行监管当局，促其超越各种局部利益，从整个银行体系和整体经济的角度看问题。 顺便说明，我们没有必要把那些有“百年历史”的外资银行看得多么神秘，外资银行中也有经营不善者。从世界范围看，银行无论大小和历史长短，都有成功和失败的，重要的是看金融政策、银行监管、治理结构、内部控制、激励机制等根本因素。号称皇家银行的巴林银行也有百年历史，还不是照样因为内控失误而果真“轰然倒下”？ 陈文认为我们对世贸组织的承诺是“15年博弈的结果”，反映了“中方的诚意和外方的实际要求”，以此得出的结论是中国“对外已经完全开放了”。实际上，尽管加入关贸总协定和世贸组织符合中国改革开放的总体方向，但是并不能保证每一个具体的减让条件都与改革开放的战略和优先顺序完美地吻合。中国的改革开放是从“中华民族最根本利益”出发的，既不是为了满足对某个国际组织的义务，也不是单纯保护某一利益集团。曾经不止一次，即使关贸总协定和世贸组织成员国没有要求，但是只要国内经济需要，一些本来可以作为谈判筹码的改革和开放措施也照样按既定时间表向前推进。加入世贸组织以后，我们也面临同样的选择，只要某些开放措施对本国经济有利，决不囿于对世贸组织的承诺而放慢推进。 如何认识国情？国际规则和本国国情是水火不容吗？ 陈文主张利用世贸组织的“特殊待遇原则”通过“合理保护方式”限制外资银行，以保护本国银行业的“正常发展”。以我理解，这种特殊待遇已经基本体现在成员国最后签署的承诺中了。对于保护的必要和弊端，国际贸易理论已有明确阐释。在承认保护的必要性的同时，需要看到过度过长时间的保护可能带来的后果，特别是既得利益一旦固化，会成为未来改革的阻力。 至于说以“合理的方式”保护本国银行业，“对全世界的发展中国家还有创造新规则或惯例的价值，从而造福所有的发展中国家”，则明显地于理不通而且有些自欺。信守承诺是每一个国家具体的义务，而违背承诺则可能受到包括发展中国家在内贸易伙伴的反对。况且以变相手段实施限制性措施，无论如何不会被认为是中国对国际社会的贡献。除非有充足的理由表明，实施某种承诺会给金融体系造成无法承受的冲击，否则轻易不能逃避履行承诺。这种事情从局部看无论怎样有吸引力，也不符合一个负责任大国的地位和形象。 国情问题是不能忽视的。问题是到底什么是中国的特殊国情。现实中有把本质上不属于国情的东西，误作国情而抱住不放的，结果成为改革开放的障碍。经济学家谈问题，无论国情与否，只要是真实的限制条件，就不应忽视。我的理解，在当今信息化和全球化的时代，真正属于一个国家特殊的限制条件或经济环境的东西已经不多了，并且还在减少。尤其在金融业，所有的产品和服务都可以标准化。而交易背后的激励和成本及其对市场参与者的行为影响，至少在方向上是一致的。人们追求利益或效用最大化的目标函数，在全球的普遍适用性，如同一部X光机，并不因人们肤色的差异而影响诊断疾病的效果。 陈文斥责对“世界贸易组织规则和其他国际规则及惯例”，“顶礼膜拜”和将其“置于神龛之上”，由此提出了又一原则问题。不久前也曾有人把国际规则一概斥为发达国家强加给发展中国家的、仅对发达国家有利的东西。在殖民主义时代，这也许符合实际。但是到了21世纪还抱住这种立场，似乎不够与时俱进。不要忘记，中国和一批发展中国家已经成为制定国际准则的参与者，而不是简单的被动接受者。中国在亚太经合组织的作用即是明证。以中国1996年加入国际清算银行为例，当年我们就连同十多个发展中国家一起，参与巴塞尔委员会关于《有效银行监管核心原则》及其《评价方法》的制定和修改。我本人代表中央银行数次出席核心原则联络小组会议，亲身参与了一项对银行监管来说最重要的国际准则的制定，我们对核心原则的修改意见，也多处被采纳。中国作为核心原则的参与国，既对国际社会的进步做出了贡献，也从中学到许多有益的东西。否定一切国际准则并非实事求是的态度，而且会导致盲目排外而于己不利。 那么，对于国际准则，到底有无所谓“最高”与最低之分，以及我们“超越历史阶段”地“选取某些最高的国际标准或惯例”呢？这个问题涉及到价值判断，取决于目标高低。我只想举一个例子。亚洲金融危机以后，被问及那个国家会率先走出危机，有一种回答颇为耐人寻味：这要看政府的质量，以此含蓄地指明是韩国。果然韩国几年功夫就从危机中恢复过来，并且通过扩大对外开放(包括外资在本国银行中的参股比例)而进一步促进了银行和企业重组，提升了本国的竞争力。中国有句古训：取乎其上，得乎其中。仅以贷款风险分类制度改革为例，疑虑者常见的借口，就是国情特殊；最大的阻力，是不求进取和甘居中游的惰性。实践表明，由政府部门和监管当局主导的改革措施，如果目标中游，执行结果就会差之千里。而主张放弃对最高标准的追求则无异于甘心落后。 能把审慎监管规则用来为限制目的服务吗？ 陈文力主运用“审慎原则”对本国银行“合理保护”。事实上，虽然服务贸易总协定(GATS不禁止成员国“出于审慎的原因采取某些措施”，但是明确规定这些措施的目的应该是为了“维护金融体系的完整和稳定”，并且禁止以审慎为借口“逃避履行承诺”。也就是说，世贸组织在承认现实的同时，也有预见地对可能发生的消极对策作出了警告。因此试图以审慎为名行限制之实几乎注定走不通，而且还会使我们不必要地陷入无休止的国际纠纷，以至于因局部利益而破坏改革开放整体战略的外部环境。 为避免误解，我感到有必要说明什么是审慎监管规则。在银行监管领域，审慎监管规则是有特定内容的专用术语，其涵义远远超过普通意义上的慎重和谨慎之类的概念。具体而言，银行监管分为规制(regulation与监督(supervision两部分内容。前者是在法律的授权下，由监管当局制定出出于审慎目的的规章prudential regulations，而后者则是通过一定的程序和方法监督这些规章的落实情况。巴塞尔核心原则第三部分共有10条是关于审慎规章的(中译本见中国金融出版社2000年出版的《核心原则评价方法》)。这些审慎规则包括对资本充足率、银行贷款和投资的政策与程序、贷款分类与损失准备金计提、防止关联交易、控制国别风险、市场风险、其他实质风险、内部控制、以及了解客户。由此可见审慎规则的宗旨是促进银行审慎经营，而不是相反。 无论是对于职业的银行监管者，还是为了维护一个国家银行监管体系的完整，审慎监管规章都是严肃的概念，也是银行监管框架的核心内容，如果用来为某种非审慎的目的服务，其系统性和完整性则会遭到破坏。从我国当前现实出发，改善银行监管的任务仍然艰巨，努力使其专业化和维护其完整性惟恐不及，因此对可能滥用审慎监管规则的建议实应予以警惕。 对外资银行分行的营运资金要求，就是一例。这种规定的确不在对世贸组织的承诺范围之内。但是我们看问题的出发点，首先应该是看这项要求对银行监管的涵义和对中国经济的影响。如上所述，把审慎监管的内容为限制的目的服务，最先破坏的是监管框架的完整。其次如果规定过高，会增加开展业务的成本，从而在实质上起到限制外资银行业务的作用。如果我们承认本文前面论述过的外资银行对本国经济和金融体系的积极作用，就应该避免过高的要求。至于要求是否过高，可以观察市场反应。外资银行主动放弃增设分行和收缩业务，即是最好证明。而受到不利影响的，也包括地方经济。至于陈文所举“中国建设银行资本金在38家分行均摊，每家分行高达20亿元”的例子，不仅不具可比性，而且在原理上也不通。不比还罢，越比越暴露出自身的漏洞。 在有关外资银行本币资金同业拆借比例的限制问题上，我仍坚持原有看法，建议不作此举。陈文认为这种限制是货币政策的需要，而这恰恰是问题的所在。由货币政策部门制定本来属于银行监管领域的审慎要求，反映了对两者关系认识上的混乱和职能划分的模糊。而这项规定一旦实施，只会使认识上的混乱加剧，并且同时削弱货币政策和银行监管的有效性。至于说离开了这项比例限制，央行的货币政策目标就无法实现，未免缺乏说服力。货币政策更需要关注的，是资金的来源和使用是否过度集中，而不是同业之间拆借的比例。世界上还没听说那些国家以同业拆借作为货币政策工具。据我所知，这种盲目的忧虑，是妨碍我们较早地向外资银行开放人民币业务的主要障碍之一。而解决这些潜在问题的渠道，不在于加强限制，而是加快银行监管从以合规性为主向风险性为主的过渡，以及积极地理顺利率关系和提高中央银行在货币政策方面的能力。 我一贯反对由银行监管当局逐一审批银行开发的金融服务产品，并不因为这项政策被移植到外资银行头上，而是对这项政策本身所造成的种种后果深为担忧。无论是中国的还是外国的银行，都应该比监管者更了解自己和市场。让银行自主地决定开发和提供金融产品，是现代化银行体系不断通过金融创新和竞争，提供最优金融服务的前提条件。实际上，由监管当局统一批准新产品与新业务，导致银行因业务种类趋同而在宏观上聚集系统性风险，在微观上使有进取的银行错失市场良机，甚至因商业秘密泄漏而造成不平等竞争的例子，数不胜数。而这些问题的后果是银行体系对全社会金融服务产品供给不足和质量低下。 如何看待对外资银行的“超国民待遇”？怎样消除优惠与限制的不对称？ 改革开放之初，国家为了吸引外资，对在特区设立的外资银行按外企标准给予税收和业务等方面的优惠政策。同时由于外资银行在币种、地域、客户三重限制的情况下，本质上属于离岸银行，历来跟中资银行是分开监管的，具体表现在法规、监管框架和监管人员等等。对外资银行某些方面特殊优惠，而在另一些方面又严格限制这一历史事实，被一些人称为“超国民待遇”也无可厚非。但是公平而论，中、外资银行所受到的优惠和限制仅仅是不对称，综合平衡，究竟外资银行受到的限制多于优惠还是相反，从政策措施上可以对比，但是净效应则没人能说清楚。随着加入世贸组织和开放程度的加深，这种不对称引起的矛盾愈加凸现出来。 摆在银行监管当局面前有两种选择。选择之一是按照中资银行的标准统一对外资银行的监管政策；选择之二是承认这种差距的现实，在那些明摆着是外资银行代表着正确方向的领域，通过激励相容的监管政策，鞭策中资银行通过改善治理和经营尽快缩小差距。现行的一些政策有大量的央行越俎代庖的成分在内。如果把对中资银行的监管政策和程序硬性地施加给外资银行，会破坏各家银行的管理和控制程序，以及造成外资银行分行与其海外总行之间的管理和控制脱节，反而会因监管失误而诱发风险。很显然，正确的选择是第二种。在促进银行改善治理机构和经营管理方面，监管当局其实处于一种独特的地位，既有权力也有义务督促中资银行尽快改善，而不是走共同落后的道路。 那些跨国银行在本国和其他国家都有过接受现代化银行监管的经验，因此知道什么样的监管符合最佳做法。而加入世贸组织以后，随着规则的作用和透明度的加强，他们也越来越敢于表达自己的意见，更何况其本国的行业协会和政府都是他们利益的代表。假如中国的监管政策和措施背离国际准则，他们自然会以各种方式维护自身利益，或干脆用脚投票。这种情况在2000年前后曾经发生过，当时正值中国入世前夕，各国对中国能否履行承诺尚有疑虑的时候，央行传出了要限制外资银行融资比例的消息，引起轩然大波，并且授人以柄。这种事情发生的次数如果太多，注定会伤害银行监管当局的信誉。 从美国监管当局对外资银行的准入审查能够得出什么结论？ 陈文以亲身经历的中国建设银行申请在美设立分行未果的案例，得出对美国监管当局运用审慎原则进行准入限制的结论，并反问，“中国的监管当局为何不能充分地运用审慎原则，以设计国民待遇的准入标准或条件呢”？ 严格说来，美国银行监管当局并没有把“审慎原则”代替准入审查，而是仍然在“发照与结构”的领域运作，这当然不是说准入审查可以不谨慎。按照巴塞尔核心原则的规定，发照与结构共有4条内容，每一条都有具体的规定。需要指出的是，美国监管当局在准入审查和银行高层管理者的人品与能力测试方面，已经建立起一套系统的、与日常监管密切衔接的体系，并不需要舍近求远地借用“审慎原则”。从中国建设银行在别国设立分行的申请获得批准，就得出美国监管当局有着“相当高的门槛”甚至认为其“主观态度”与别国“大不相同”等等，不能说明问题。籍此经验为中国银行监管当局提出建议，主张用审慎的办法达到限制外资银行准入的目的，我以为并非可纳之谏。 我完全相信陈文中相关感慨和呼吁的真诚。作为前银行监管官员，审批和促进中资银行到海外设立分行曾经是我的职责之一。虽然角度不同，但我与他一样曾经为中资银行在海外的境遇有过深深的挫折感。记得去年这个时候，正值中国银行纽约分行受到美国货币监理署巨额罚款。从这一年开始，每年的元月19日应该是中国有跨国业务银行的警醒日子。挫折感应该激发出健康奋进的动力，促使我们从积极的方面思考问题和约束自己的言行。我们只有正视现实，积极谨慎地推进改革开放，才能从根本上改变落后和缩短差距，中国的银行业才有希望，中华民族的根本利益才能得到保证。 (作者单位：清华大学中国经济研究中心高级研究员)
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