贫困县财政改革：青田改出浙江经验

　　记者朱菲娜 邹建锋

　　在1995年以前，浙江的贫困落后县(市)财政相当困难，每到发工资的日子，县级财政就四面楚歌。浙江省财政厅厅长翁礼华对此记忆犹新，那时几乎天天有人来他的办公室“静坐”要钱。为了摆脱困境，浙江省从1995年起实行财政改革，这一改，起到了“四两拨千斤”的效果，也成就了今天浙江经济的繁荣，同时使得又一具有浙江特色的公共财政雏形浮现 中国。

　　地处浙江省南部山区的丽水市青田县，由于交通不便，区域特色经济又不明显，原是全省七个贫困县之一。但改革已使该县财政经历了几度质变：从最初的讨饭财政到吃饭财政，再到现在公共财政框架的初步建立。一个贫困县哪来这么大的改革动力？改革进行到什么样的程度？当中遇到多大的阻力？县级公共财政表现出的效果如何？青田的经验代表着浙江这几年公共财政建设的缩影。带着这些疑问，记者走访了青田。

　　走出困境

　　“大家都说财政是一个非常热门的岗位，其实，没干过的人都不了解个中的苦。”回忆起自己20多年的财政工作，青田县财政局局长潘建青感触颇多，他对记者说：“财政改革是财政部门的自我革命，涉及到方方面面的利益调整，注定一开始就会受到各方压力。青田可以说是打了一场漂亮仗，还在实践中摸索出一套贫困地区的改革经验。”

　　1995年前，青田是个连发工资都保证不了的贫困县。当时的财政局长腾不出其他精力做别的，只能三天两头想着去省里要钱。“记得当时我一个月要到杭州跑三四趟，有时还要拉上县委书记、县长一同前往。那时走一趟得花十几个小时，没能更好地去抓管理抓收入。”

　　难怪时任浙江省财政厅厅长翁礼华说：“那时基本上一星期有四到五天都有人上门来要钱，而且多以贫困县为主。他们要钱要到什么程度呢？县长拿着财政局一般干部的工作证(凭工作证住宿费减半)干脆就在财政厅的招待所住下了，只要我们上班他就天天来，不厌其烦地陈述要钱的理由。但钱不是我能生产出来的，所以大多数人只能失望而归。”

　　于是从1995年起，浙江省对贫困落后县(市)实行了“两保两挂”(“两保”是指保国税完成，保收支平衡；“两挂”就是挂财政补助和奖金奖励)的财政改革。潘建青说：“这一政策使青田的财政发生了转折。像我们这样的贫困县，原来为了争取多要点钱回来，总是想方设法把收入压得低一些，困难多汇报一些。将‘保’和‘挂’联系起来后，实际上就是建立了一项激励机制，收得多则补得也多，我们的干劲一下子就大了。充分调动培植财源、发展经济和挖潜、增收、节支的积极性，使得几年来财政总量大幅增长，‘八五’期间，青田县地方财政收入平均增长只有0.89%，‘九五’期间迅速提高到了25.8%。”

　　一方面，自己的收入多起来了；另一方面，省里的补助也多了，讨饭财政基本上就解决了。在1997年，青田终于摘掉了省级贫困县的帽子。2001年实现财政总收入1.96亿元，其中地方财政收入1.37亿元，比改革前的1994年增长了9.8倍，年均递增34.58%，地方财政可用财力(含省财政“两保两挂”补助)达到了3.06亿元，比改革前的1994年增长3.4倍，年均递增20.5%。

　　初试改良

　　随着收入方面改革的不断完善，浙江省开始了又一次具有浙江特色的尝试：如何在一个省的范围内使公共财政按照市场规律运行。1998年左右，财政改革在浙江的各县市逐步拉开序幕。

　　而青田算是改得较晚的地区之一。青田县分管财政的常务副县长王黎对记者说：“主要是因为我们处在县一级，同时又是欠发达地区，财政改革与其他改革不一样，各种既得利益碰撞太多肯定不利。考虑再三，我们一开始没有大刀阔斧地革命，而采取了循序渐进的改良方式，借助外力推动来实现内部的统一。”在其他县市的改革进行到一定程度之后，由县长亲自带队的青田考察组开始奔赴全省各地。“他们都觉得奇怪，改革大不了就是开个会发个文件，干嘛还要这样兴师动众？我说，财政改革不一样，不能走得太快，也不能搞一刀切，而要造操作中注意方法，把握好度。”

　　公共财政建设中，推行综合预算、会计集中核算和政府采购这三项工作既是热点也是难点。青田县从今年开始推行了综合预算，明年准备进行部门预算的试点，后年就全面推开。潘建青认为：“现在很多地方搞部门预算搞得比较红火，我总觉得像在做秀，有些形式主义。各个地方的财力不尽相同，所以最好不要一哄而上。青田这种欠发达地区的经验就是，综合预算是部门预算的基础，先打好改革的基础，再把握改革时机。通过两年时间，青田建立了银行联网、部门开票、银行收款、财政统管等系列机制，才使综合财政预算在今年顺利开展，彻底改变长期以来预算外资金的使用与预算内资金安排相脱节的现象，也为下一步推行部门预算打下坚实基础。”

　　“2000年，浙江以金华为试点建立了会计集中核算制度，与其他省市的国库支付制度虽有一定差距，但实践证明这在浙江非常行之有效，在县级财政的效果尤为突出。青田是在2001年8月建立了会计核算中心，通过统一招考聘用了12位会计，代替了原来整个县83个行政事业单位会计加出纳的全部工作。一方面大大精简了机构改革人员，另一方面提高了会计信息质量。会计核算中心在加强财务规范化管理、财政监督方面作用明显增强，树立了一股威慑力。”

　　政府采购方面，青田是从1999年10月开始起步，到目前为止，采购总价已达8293万元。特别是去年一年的采购额就达到5524万，对于一个财政收入只有1.96亿元的县来说，这样的采购量是非常惊人的。同时节约下资金1223万，政府采购的效果非常明显。潘建青开了个玩笑说：“青田县全年的农业税也不过200多万，如果每年能在政府采购上省1000多万，农业税就可以不用收了，农民的负担也就彻底减轻了。”

　　王黎对记者说，青田的政府采购重在抓计划管理和程序规范。前段时间，他们刚与丽水市各大宾馆签订了公务人员住宿政府采购协议，在不降低服务质量的前提下，各大宾馆将收费平均降低了30%。下一步，他们打算与杭州也进行类似的谈判。

　　但是，新的《政府采购法》出台又给了青田一些压力。王黎说：“该法规定县级政府不能成立行政性政府采购中心，而有些偏远山区的县城到市政府所在城市的距离都比较远，给采购实际操作带来麻烦。现在，青田的政府采购办在行使政府采购中心的一些职能，我们就担心‘分散腐败’变成‘集中腐败’。如果可以设立采购中心，由采购办来监督采购中心，效果就会更好。”

　　改革继续深化

　　“尽管事前再怎么深思熟虑，改革的过程总免不了会有磕磕碰碰。”有一段时间，潘建青碰到谁都要说上一通好话，解释一番。就如综合预算中心的成立，首先就碰到银行的问题。原来83家单位的银行业务都是分散的，现在要集中起来，集中到哪一家，其他几家都不高兴。“于是我们就采取了软着陆的方式，以各项量化指标为标准，挑选出对青田贡献相对较大的一家银行作为会计核算中心的统一开户银行，其他几家银行对此表示理解。”

　　考虑到会计集中核算这个新生事物工作难度大，面向的都是各个行政单位局长、科长级人物。青田县专门配备了一位财政局副局长兼任会计核算中心主任。针对一些意见反响比较大的单位，这位副局长亲自上门解释沟通，这样，就不仅让人觉得受到尊重，而且增强了相互间的信任和理解，从而使会计集中核算工作得以顺利开展。

　　潘建青认为，财政工作管死很容易，管活很难，管好就更难。如何把财政改革的风险降到最低点，这就更要见仁见智了。首先要认清改革方向，同时讲究工作方法，将两者有机地结合。青田会计核算中心成立后，原来单位从事财务工作的70多人，只能通过采取培训、转岗等措施慢慢地消化，而不可能立马就让他们回家。

　　王黎最后告诉记者说：“下一步打算对公务用车进行改革。社会上对公车有种说法是1／3公事、1／3领导私事、1／3驾驶员私事，这很能说明问题。要改革就是一律取消公车，县领导到省里开会，也只能做客车或打的，这也没什么不可以。车辆只是一项交通工具，而不是体现身份的手段，关键是要看有没有这个勇气，这是一场自我革命。”

　　浙江省财政厅办公室助理调研员蒋晓波接受记者采访时认为：“以青田这种贫困县为代表的浙江财政改革，原本不是一个很自觉的有系统的、有充分准备的行为，而是为了摆脱困境，由地方政府组织实施的一场自下而上制度创新的探索。浙江抓住制度积极突破，通过人本主义机制充分发挥了制度空间的潜力，解决了许多问题，尤其是发展问题，这是浙江经济发展的关键所在。”