破解“卖方缺位”的悖论--国有资产如何公正地“退出”

　　公共选择过程就是民主过程。国有资产“退出”过程要公开、公平、公正，没有民主是不行的。这也就是十六大在加快国企改革的同时提出推进社会主义民主建设的道理。

　　文/秦晖

　　前些时候“国有股减持”引起的轩然大波表明：如今国有股能否减持已经不是问题。 但国有股如何公正地“减持”，仍然会引起尖锐的矛盾。十六大以后随着国有资产中央和地方分别代表出资人，各级政府有了明确的处置权。人们普遍预料国有资产“退出”的进程会加快。但正如“减持风波”表明的，国有资产能否“退出”也早已不是问题，但如何公正地“退出”？这个问题恐怕比“减持”之争更尖锐。

　　表面上看，“退出”问题似乎存在着“效率与公平”之争。重“效率”者认为关键在于把国有资产及早交给“能人”而不必在价格上计较，以期尽快改进经营绩效。重“公平”者认为关键在于国有资产必须卖个高价以避免公共财富流失，至于买主是否“能人”他自己会去掂量——如果购买的代价与风险是他自己承担的话。严格地讲，这里并没有“效率与公平”的矛盾。

　　但真正的问题在于：在人力资本与资产要素并未市场化的情况下谁有权、并且依据什么来确定“能人”？谁又有权、并且依据什么来给企业定价？众所周知，如今公共(不仅仅指国有)资产转制归原负责人的情况很多，而且在不少地方得到“转制应当让经营者持大股，经营者中让法人代表持大股”的红头文件鼓励。但是,如果原来企业经营得很差以至资不抵债，那经营者可以算“能人”么？

　　常规市场经济中的产权交易并不存在这类问题。道理显而易见：市场机制本身既是一种有效的定价机制，也是一种“能人”凸显机制。只要交易权利得到公认，交易双方根据自己利益讨价还价的结果，各种要素自然会以合适的(各方合意的)价格聚集到能人(最能有效利用此要素者)手中。

　　然而如果企业不是出售者自己的，如果购买者掏的也不是自己的钱，那问题就比较复杂了。而且问题的关键其实还在于企业不是“出售者自己的”。因为即便购买者掏的是自己的钱，如果他是与一个并非出售物所有者的人做交易，如果他因此可以把这场交易变成绕开所有者的私相授受而规避了或至少减轻了本来应该由他自己承担的购买风险，无论阿狗阿猫都可以有恃无恐地捡这个便宜。那么人们不但会怀疑价格的合理性，也会怀疑所谓企业落到“能人”手里的真实性了。

　　因此问题在于，上面所说的“只要交易权利得到公认”这个前提，在如今的国有资产“交易”中不是那么好达到的。过去国有资产管理权属不清，哪级政府可以具体处理什么资产是一笔糊涂帐，这自然流弊无穷。如今明确了国有资产分级管理，各级政府有了具体的资产管理权限，这当然是一大进步。可是，不要以为因此某级官员任意处理属于某级管理权限范围内的国有资产都可以实现“交易权利得到公认”。不要以为“分级管理”可以成为一把尚方宝剑，拿到它就可以实行公共资产转让过程中的“一长制”了。

　　这是因为：从本质上讲，市场经济中“交易权利得到公认”的基础与其说是来自成文法的合法性，不如说是来自自然法合法性。常规市场经济中一个人卖出他的资产的权利之所以得到“公认”，本质上并不是由于官方专门颁布法令让他这么做，而是由于他卖的是他自己的东西，他自己承担交易责任。然而当一个官员决策出售他管辖下的一笔公共资产时，他卖掉的不是自己的东西。这一点并不会因国有资产“分级管理”政策的出台而改变。国有资产的管理权限由中央下放到地方，并不等于过去的皇帝把自己的私产分赐给诸侯，充其量这可能理解为把原属于全体国民的资产“量化到”某级行政区内的公民集体，该级政府及其首长仍然只是这些资产的看守者，是公民们的“管家”。一般而言人们都会公认：该级负责官员如果把这些资产中的某些部分攫为己有，是构成贪污之罪的。那么根据同样道理，他们如果过于“大方”地把这些资产处理给他人而收不回应有的资金，也就不能说是具有合法性的行为。

　　换言之，国有资产分级管理并不能自然而然地给“某级官员处理某级资产”创造“交易权利得到公认”的充分条件。因此如今的一种说法是大可质疑的，这种说法把最近出台的“国有资产分级管理”称为：各级政府“分级行使产权”。我们知道，过去国有资产被认为是“产权不明晰”的，这当然不是因为那时没有实行“分级管理”。否则如今“分级管理”了，产权不就“明晰”了吗？那还要搞什么“产权改革”？可见，所谓产权不明晰，首先是指这些资产的法定所有者(国民)与实际看守者之间的委托授权与选择代理关系“不明晰”。“分级管理”之后这种状况并未改变，它只是给“产权改革”创造了条件，而不是产权改革本身。因此，所谓分级管理实际上充其量只是提出了分级建立委托代理关系的任务，而这种关系在现有条件下依然是“不明晰”的。

　　从根本上讲，这是因为作为“国有资产退出”程序的“产权交易”并不是通常意义的“交易”。我曾指出过产权改革中最大的悖论即“卖方缺位”：产权改革不管是“卖”还是“分”，形式上都可以说是交易行为。但产权改革的目的就是要使产权“可交易”，而不是如表面上那样似乎是要找到“能人”或确定“价格”。道理很简单：如果产权已经可交易，资源自可优化配置，“能人”与“价格”都不会成为问题，何必还要改革？但是，如果产权不可交易，又怎样改革呢？从逻辑上讲，要交易必先有“卖方”，而卖方就是原所有者。国有资产法理上属于“国民”，(如果分级管理，就是属于该级行政区内的全体公民)，决策官员只是看守这些资产。但如今条件下产权改革却是一场国民无法参与的“看守者交易”，看守者出售归其看守却非其所有的东西，其目的就是要产生“卖方”。然而“卖方”既尚未产生，“交易”又从何进行？

　　在逻辑上解决这个悖论无非只有两种途径：一是把国有资产公平量化给国民(如东欧一些国家出现的“证券分配法”)以产生初始“卖方”，然后由他们来交易；二是建立以公共选择—监督机制(即民主机制)为基础的委托代理关系，使“看守者交易”成为合法的“代理交易”。我们不采取捷克式的分配方式是出于中国国情方面的考虑，这也许是明智的。但这就提出了在决策领域亦即行政领域建立公共选择、公共授权、公共监督机制的问题。如果“看守者交易”无需授权也不受监督，那就很难避免这样的产权改革变成“监守自盗”。相反，如果建立了这样的委托代理关系，在规范化的代理交易中正如通常的市场交易那样，定价与买主(“能人”)问题都是好解决的。

　　进一步分析可知，“卖方缺位”的“交易”不可能是通常所说的“双方交易”，它实质上是关于初始交易权利设置的公共选择。我曾通俗地讲：经济转轨好比“分家”。这个比喻不能狭义地只理解为公共资产的“量化到个人”。从实质上讲，计划经济就是“交易权利”高度集中于计划者的经济，而市场经济则是交易权利高度分散的经济，因而由前者向后者的转轨，不管形式上有没有“分配资产”的程序，实际上都意味着初始交易权利的分配。这样一个过程是不能只有看守者与买主“双方”讨价还价的。即使最终交易在“双方”之间达成，由看守者成为公众委托与监督下的代理交易者的过程也离不开公共选择。“国有股减持”引起的广泛讨论及其对决策的影响就是一个例证。

　　无庸讳言，公共选择过程就是民主过程。国有资产“退出”过程要公开、公平、公正，没有民主是不行的。这也就是十六大在加快国企改革的同时提出推进社会主义民主建设的道理。

　　(作者系清华大学历史系教授)