我们需要一个“合法”的电监会

　　我们需要的是一个能够让各种利益相关者参与的正式立法程序所产生的电监会。

　　余 晖

　　今年四月国务院下发了关于电力体制改革的五号文件，确定了以厂网分开、组建电力监管委员会等为主要内容的电改方案。文件赋予电监会的主要职能是拟定电力市场交易规则 并执行之。而且，国务院于10月21日正式任命了电监会一主三副领导班子。该班底三位副主席又于10月31日主持召开了“中国电力监管体制建设研讨会”之后，然而，电监会的职能却成为了此次会议读者讨论的建立。五号文件下来了，监管职能并没有定下来。

　　本人有幸以专家身份应邀参加了这次会议。围绕未来电监会的最终职能结构，与会者展开了激烈的争论，颇有听证会的架势。赞成五号文件“小监管”安排的主要是国电公司、国家计委和政府其他有关机构的代表，而来自华能、浙江电力公司(电力市场改革试点)、国内外的大部分学者则主张“大监管”框架，即把市场准入、定价、维护竞争以及普遍服务等都一揽子收入囊中。还有代表建议电监会把电力体制改革的任务也承当起来。另一些代表则持折中态度，建议制定一个时间表使小监管逐步向大监管过度。

　　由于独立性行政监管机构是一个“三权合一”的政府组织，并具有相对广泛的自由裁量空间，因此它的产生和权力的授予，必须经由严格的一事一议的立法程序。而我国的行政组织的产生和授权，基本上取决于周期性的行政机构改革和政府“三定方案”，即不是由一部特殊的法律产生某一行政机构。它的缺陷是非常明显的：第一，机构改革容易受到政府行政领导人价值偏好的影响，机构改革缺乏长远的目标和对许多具体问题(如公务员制度、机构撤并和新建、职能调整和分配、编制、行政经费等)进行细致深入的研究，并在此基础上坚持不断地贯彻，因此行政机构在政府换届之际甚至很长时期内，工作缺乏稳定性和延续性；第二，中央政府机构与地方政府机构的改革步调不一致，往往到下一轮改革开始时，上一轮地方机构改革还未结束；第三，许多改革习惯于“一刀切”，如不考虑具体机构的工作负荷差异，人员编制按同一比例削减；第四，机构产生和特殊组织立法的脱节，有时表现为立法在先(如电力法)，大部分表现为立法“追认”(如民航法)，因此造成行政机构无法可依或缺乏法律羁束，执法效果很差；第五，由于大规模和频繁的机构调整，造成行政资源的大量浪费，也造成行政相对人交易成本的上升，从而降低了行政机构和政府的可信度。

　　在基础设施领域也是如此。以能源监管机构的沿革为例，1988年的机构改革，本来已经将电力工业部、水利部的水电部门、煤炭工业部、石油工业部和核工业部合并为能源部，初步建立起能源工业全行业管理的合理构架，但是1993年的机构改革，却基本回复到1982年的状态，电力、水电、煤炭再次分家，另外保留了石油天然气总公司和核工业总公司两家行政性的翻牌公司。到了1998年的机构改革，电力部和煤炭部被撤消，行业管理职能整合到宏观管理性质的国家经贸委，理想中的综合性能源监管机构没有出现。而电力监管机构的雏形“国家经贸委电力司”，却是在1995年的电力法中产生的，明显带有过渡性质，以致三年来的电力执法工作几乎瘫痪，使独立发电企业饱受发输配一体的国电公司的搓揉。从1998年至今，“傀儡型”监管者的状况又维持了四年之久。

　　综合性能源监管机构的建立，现在看来仍然是一个遥远的梦想。但如果按照五号文件，即便是新的电监会，在其呱呱坠地伊始，也将走上一条四处“乞讨”的艰难之旅。没有按正式立法程度产生的一个先天不足的畸型儿，为了生存，它不得不依靠他人的施舍、权益的再分配。

　　之可以说“电监会”是“非法”的，因为五号文件仅仅是一个政府内部决策的产物而非一个正式的法律法规。虽然期间征询了少数专家的意见，但最终起决定作用并最大化维持了其既得利益的仍然是主持电力体制改革的国家计委和国电公司，独立发电商尤其是广大消费者象往常一样被排除在决策圈之外。而我们需要的是一个能够让各种利益相关者参与的正式立法程序所产生的电监会。

　　长期计划经济体制的惯性发及渐进式改革使得我们习惯于采取封闭决策的方法去制定一个公共政策或法律，然后在执行过程中无休无止的协调和扯皮，而不是首先启动公开透明的立法程序，通过各利益集团的公平博弈产生一个事后能够高效运作的法律或政策。要知道，政府机构的改革和调整恰好是最重要的公共政策。

　　(作者系中国社科院工业经济研究所副研究员)

　　(博士咖啡“doctor-cafe.com”供稿)