机关事业单位养老金制度是考虑改革的时候了

　　机关事业单位养老金制度改革滞后主要产生了两方面的问题：一是造成了事实上的“二元”制度并存，有违社会保障制度必须的公平性原则；二是现行养老金制度难以继续维持下去，存在着无法在现行体制框架内修补的缺陷。但是，方案的制订和改革程序的设计需解决改革的基本目标、新旧体制过渡方式和成本以及改革启动时机的选择等三个问题

　　国务院发展研究中心副主任鲁志强

　　养老金制度是我国经济体制改革中的重点和难点之一，也是影响最大的问题之一，全社会和各级政府都给予了高度关注。1998年5月，中央、国务院召开了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，做出了实行“两个确保”、建立三条保障线的重大决策，确保基本养老金的按时足额发放就是两个“确保”之一。1999年新年刚过，中央、国务院再次召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，加快相关工作的推进。养老金制度在我国经济发展、社会稳定和国有经济战略调整中的重要作用不言而喻。

　　关注国家机关事业单位

　　养老金制度再造

　　作为一个特殊的群体——国家机关事业单位的养老金制度的再造问题值得关注和研究。究其原因，一是机关事业单位的工作人员大体都属于一个曾经十分流行的称谓——“干部”群体的范畴。无疑，正如“干部”这一名词的原始含义，这一群体是我国精英荟萃、掌管相当权力和资源的骨干成份。改革开放以后，“干部”这一称谓虽然迅速退隐，使用频度急剧下降，已基本为公务员、职员、企业管理人员或医生、教师等相应的职业称谓所替代，但这一群体，特别是国家机关和事业单位依然具有许多共同特点，人事管理、社会保障、薪酬和激励等基础制度基本相近，而与企业却分道扬镳，差别日渐增大。

　　二是在我国社会保障制度发生巨大变革的过程中，机关事业单位养老金制度几乎没有受到大的触动，基本延续着传统计划经济时代的整套思路和做法，以至会给人一个感觉：机关事业单位养老金制度是改革的一个盲点和死角。在改革开放的大潮中，这样的“超稳定”状况，无论是与全国日新月异的整体改革态势相比，还是与国有企业养老金制度改革的快速推进相比，都是罕见的现象。

　　客观地讲，养老金制度在改革中出现一“冷”一“热”的大反差现象有一定的合理性。首先，国有企业改革始终是我国改革开放中的前沿问题，特别是随着我国市场供求关系发生根本性的变化，我国日益融入全球经济体系，国内企业面临着越来越剧烈的竞争。企业分化、兼并、重组乃至破产不断发生，企业人员的流动、下岗乃至失业逐渐成为常态。尽快建立和完善企业，特别是国有企业的社会保障制度成为紧迫的，甚至是“十万火急”的任务。而机关事业养老金制度则不存在这种“救火”式的紧迫性，具备延迟考虑的条件和可能。

　　其次，在“转轨”和“转型”的社会大变动时期，保持机关事业单位的相对稳定，对于保障国家管理的有序和高效，经济发展的持续和平稳，以及社会的稳定和协调都是必不可少的前提和基础。正是出于同一考虑，世界各国公务员和职员的激励制度和社会保障制度大都不同于企业，采取了高稳定和低风险的制度取向。因此，对机关事业单位和企业社会保障制度改革采取区别考虑、分步推进的思路，无疑是一条稳妥的改革战略选择。这样的选择，有利于集中力量解决企业改革的紧迫问题，有利于降低变革对全社会的冲击，也有利于新的社会保障体系的过渡和建立。

　　改革滞后在时空上有一定限度

　　但建立社会主义市场经济体制毕竟是一个系统过程，从局部突破转向整体推进，加快建立完备的制度体系，不仅是对我国当前改革形势的客观描述，也是建立社会主义市场经济体制的必然过程。因此，机关事业单位社会保障制度改革滞后在时间和空间上都必须有一定的限度，否则就会引起整个制度的系统失调或系统冲突，并最终影响全系统的效能，甚至系统失效。从目前反映的情况看，机关事业单位养老金制度改革滞后主要产生了两方面的问题：

　　一是造成了事实上的“二元”制度并存，有违社会保障制度必须的公平性原则。一个理想的社会保障制度，特别是养老金制度应该无歧视地为全体社会成员提供基本的生活保证，这既是保证全体成员竞争“机会”公平的需要，也是促进全体成员竞争“结果”公平的需要。因为，社会保障就其本质而言，既是社会再分配调节收入差距的重要政策工具之一，也是发展经济、建设社会主义社会的重要目标之一。我国是一个发展中国家，是一个人口大国，要求在短时期内实现全社会普遍的、高水平的社会保障是不现实的，但不能因此而放弃对公平原则和社会主义现代化终极目标的追求。我国目前的养老金制度由于存在着两种不同的管理体制和核发方式，理论上引起了系统冲突，实践中造成了机关事业单位与企业退休人员养老金待遇差别偏大。从全国看，机关事业单位退休人员平均养老金水平约为企业的两倍，而且前者稳定性也远高于后者。这种源于制度设计上的不公平，很容易引起企业在职职工和退休职工的不满，构成新的社会不稳定因素。大量的调查结果也证实了这一判断，特别是一些企业退休“干部”，心理上更难接受这种非自身原因所形成的落差。

　　二是机关事业单位现行养老金制度本身缺乏可持续性，存在着无法在现行体制框架内修补的缺陷，难以继续维持下去。机关事业单位现行养老金制度是在国内革命战争年代和计划经济基础上，为适应当时的要求而设计建立的，曾经发挥过很大的作用。但从根本上讲，这一制度是计划经济时代的产物，反映的是计划经济时代的体制要求，是一种简化差别、便于集中管理的制度设计，不能期盼这一制度也能够适应市场经济的要求。现实生活中，机关事业单位养老金制度的基本原则、管理体制以及实施效应，已经暴露出与我国市场化大趋势背离的弊端，出现了筹资压力沉重，财政不堪重负，计发方式、替代率、管理成本和标准不合理等方面的技术问题。据统计，我国大多数年份机关事业单位退(离)休金的增长速度都高于国家财政支出的增长速度，“分灶吃饭”的财政体制使一些贫穷地区的负担更难以承受。总之，这种模式在理论上、实践上都遇到了问题，我国公务员和事业单位管理体制的改革已经铺开，养老金制度已经到了必须考虑改革的时候。

　　改革必须解决三个问题

　　改革机关事业单位养老金制度是一件复杂而艰巨的课题，同样存在着风险，同样离不开精细的方案设计和周密的程序设置。从大的方面看，必须要解决三个问题：

　　一是改革的基本目标问题。一个理想的养老金制度必须满足多目标的要求，会受到目标协调的约束。首先要满足社会目标，能够尽可能地实现社会公平，有利于保证大多数人的基本养老安全；二是能够满足经济目标，新的体制必须是可持续的，并能够对经济发展具有激励作用；三是要能够满足政治目标，必须考虑不同群体之间的利益关系协调及历史连续性；最后，必须要有利于与现有制度的对接，方便于过渡，即在管理上是可操作的。显然，这些目标之间存在着多目标的取向差异和冲突问题，而掌握各个目标间的权重和均衡不仅需要技巧，甚至需要艺术。

　　二是旧体制向新体制的过渡方式和成本问题。2000年底，全国机关事业单位已接近4000万人，约占全国城镇单位从业人员总数的33.2%。而且这一群体平均文化程度高，当前享有的养老金额高，再加上机关事业单位涉及各个社会经济领域，情况远比企业复杂，对“过渡”平稳要求之高是企业所不可比拟的。企业社会保障制度的转轨实践已经明白地告诉我们，要保证过渡的顺利，支付必要的过渡成本不可避免。因此，一个优秀的方案，必须要同时满足尽可能低的过渡震荡和尽可能低的过渡成本两个要求。显然，这是一项要求苛刻的两难设计。

　　三是改革启动的时机选择。启动时机的选择是减少改革难度和变革冲击的重要手段，启动的时机不仅取决于方案本身的完备程度，以及对可能的困难和风险的承受能力，同时还取决于政治经济形势，以及相关配套制度的推进和准备状况以及发展态势。因此，正确的时机选择同样是复杂的决策难题。