十起行政讼案及其启示

　　2002年针对中国证监会的10起行政诉讼案件大多法槌敲下,尘埃落定。此时,人们除了关心案件本身的真实情 况外,也对诉讼胜负的原因,以及诉讼将给包括监管部门在内的证券市场参与者带来哪些影响,投入另一份关注------

　　位于北京金融街腹地的中国证监会,其一言一行一举一动,都是媒体关注的焦点------特别是在它成为行政诉 讼被告的时候。

　　2002年刚刚过去,全年针对证监会及其派出机构的10起行政诉讼案中,8起有了一审或二审的诉讼结果,并均 以证监会的胜诉而告结,其余2起则因涉嫌犯罪被法院裁定中止诉讼。在被外界称为"诉口讼尖"的一年,中国证监会并没有 想象中的忙乱和被动,而是有条不紊地度过了自组建以来的第一个"诉讼之年"。

　　法槌敲下,尘埃落定。此时,人们除了关心案件本身的真实情况外,也对诱发案件的原因,以及诉讼将给包括监管部 门在内的证券市场参与者带来哪些影响,投入另一份关注。

　　十案八胜

　　从2002年4月1日北京市第一中级人民法院受理艾群策诉中国证监会的行政诉讼开始,至10月份北京市一中院 受理孙炜以证监会和司法部为共同被告的行政诉讼结束,去年全年,以证监会及其派出机构为被告的行政诉讼一共发生了10 起。

　　这10起案件中,被媒体公开报道的主要集中在以下5起:浙江证券及董事长项建中不服证监会行政处罚决定而分别 提起的行政诉讼；郑百文原董事陆家豪不服证监会行政处罚决定而提起的行政诉讼；股民艾群策要求证监会履行法定职责,分 别于今年4月和9月提起的两次行政诉讼。

　　另外的5起案件是:张铁武以有利害关系的第三人身份,认为证监会对某券商的行政处罚过轻,向北京市一中院起诉 ,要求证监会加重对券商的处罚。该案被一审法院裁定不予受理且已生效；

　　原STAQ系统投资人张楠要求证监会处理其持有股份转让问题未果,诉至法院要求证监会履行法定职责。该案被一 审法院裁定不予受理,原告上诉,目前二审尚在进行；

　　股民宋新贵因股票被非法转移并买卖,状告证监会沈阳特派办,要求其对证券公司非法开户及非法融资行为进行立案 查处,履行法定职责。沈阳和平区法院以起诉不符合受案条件为由,一审裁定驳回起诉。原告不服,已上诉至沈阳市中院,目 前该案二审尚在进行；

　　股民孙凤兰因股票被盗将证监会沈阳证管办诉至法院,要求法院判令被告将调查盗卖结果以书面形式告知原告。沈阳 和平区法院以不符合受案条件为由,一审裁定驳回起诉；

　　律师孙炜因不服证监会和司法部对其的行政处罚决定,诉至北京市一中院。在案件审理之中,孙炜申请撤诉,获法院 准许。

　　尽管都是针对中国证监会及其派出机构的行政诉讼,但10起案件的具体情况又各有不同。

　　从案件的原被告看,10起案件中9起的原告是自然人,1起是法人；8起的被告是中国证监会,2起是中国证监会 地方特派办。

　　从案件的诉由看,原告不服证监会行政处罚决定,以及要求证监会及其派出机构履行法定职责的各占5起；

　　从案件的进展情况看,有审理结果的8起案件中6起终审胜诉,2起一审胜诉后正在二审之中。加上一审中止诉讼的 2起案件,目前证监会胜诉的案件已经占到全部诉讼案件数量的80%。

　　胜败有因

　　刚刚过去的一年,中国证监会经受住了司法裁判的考验。

　　如此胜绩,必有其因。

　　曾被媒体集中报道过的5起行政诉讼案件,虽然在案件情节上并不比另外5件复杂,但其案发缘由较曲折,引起的关 注也更多。关注之下,胜诉败诉的原因,其实非常清楚。

　　2001年12月17日,因认定浙江证券融资交易和操纵股票交易价格等违反相关证券法规的行为,证监会向浙江 证券以及相关责任人作出了巨额罚款的行政处罚决定。浙江证券及董事长项建中不服该处罚决定,相继向北京市高院提起行政 诉讼。12月31日,浙江证券因涉嫌有操纵"钱江生化"价格的犯罪行为,浙江省公安部门将其列为刑事案件并启动了侦查 程序。根据证监会的申请,北京市高院分别作出行政裁定,中止了这两起行政诉讼。

　　作为第一家状告证监会的证券公司,浙江证券在接受媒体采访时曾大感委曲:超比例持股和向客户提供融资的确违反 了有关规定,但这并不等于操纵股票价格和法律禁止的融资交易。现在市场上这些事很平常,为什么只查我们?

　　但是浙江证券的行为毕竟同时引起了监管部门及司法部门的调查。不论法院最终是否认定其有罪,是否给予其比行政 处罚更重的刑事处罚,一些券商高管人员守法意识淡薄,缺乏规范经营理念,片面追求短期利益,甚至试图钻法律空子、打擦 边球等等行为,已经成为证券市场亟待解决的痼疾。

　　因中止诉讼,浙江证券案中的证监会并不是法律意义上的胜诉方。不妨再看郑百文原董事陆家豪案。

　　随着2002年11月15日北京市高院的行政裁定,二审法院维持了一审法院以超过法定起诉期限为由做出的驳回 起诉的结论,陆家豪诉证监会的行政诉讼案结案,原告一、二审均败诉。

　　陆家豪案的原被告方在该案的实体和程序方面各有争议焦点。前者是董事对公司违法行为所应承担责任的认定标准问 题,后者是陆家豪的起诉是否超过诉讼时效问题。两级法院的裁决都是从程序的角度做出的,陆家豪要求法院撤销证监会对其 行政处罚的主张,最终没有获得法院的支持。陆家豪也没能通过诉讼,为其行为不违法的申辩找到依据。

　　陆家豪案还有一个小插曲。该案之所以引起媒体的关注,原因之一在于媒体误把陆家豪当作郑百文的"独立董事", 从而引发了一番对独立董事制度的争论。陆家豪败诉之后恰逢一些上市公司的独立董事辞任,媒体又臆断为法院判陆家豪败诉 所致。而事实上陆家豪只是郑百文的一名董事。

　　至于艾群策两次将证监会推上被告席,分别被法院以起诉理由不成立、不属受案范围驳回和不予受理,原因只有一个 :原告告错了对象。

　　告错了对象,自然只会败诉。审视一下2002年的10起行政讼案,原告方之所以败诉比例如此之高,一个重要的 因素,是在准备起诉阶段显得先天不足:不了解证券监管体制,不熟悉行政诉讼程序,不知晓应当如何保护自己的权益,有的 甚至试图以诉讼逃避受罚等等。如此展开的诉讼,败诉是必然的。

　　既然败诉必然,证监会胜诉也就成为可能。

　　其实抛开胜败本身,单是上述案件原告身上体现出的强烈的权利意识,已足以说明证券市场参与者正在日趋成熟。只 不过面对具体的诉讼,除了法律意识和勇气外,他们需要了解更多的监管流程,研读更多的法律知识,尽量避免行政诉讼虽有 实体主张,但却因程序问题败诉情况的发生。

　　而对于中国证监会,如何在证券市场及其参与者走向成熟的同时提高监管水平,强化依法行政,已经成为迫在眉睫的 课题。

　　坚持依法行政

　　在2002年以前,针对中国证监会的行政诉讼案件发生了4起。到了2002年,这一数字成倍增加。数字的背后 ,显示了包括投资者在内的证券市场参与方权利意识的增强,折射出法制社会深入人心的法治力量,昭示了依法治市的理念正 通过诉讼这一特殊的方式,化为越来越多人的自觉行动。

　　而对于中国证监会,尽管针对它的行政诉讼较其他行政执法部门仍属少量,尽管在这些诉讼中其胜率绝对占优,然而 一年中十番坐上被告席,相信对于证监会的监管者来说,胜诉后的轻松中,对肩负的责任又有了更深的认识。

　　从国家法律、法规和国务院所赋予的职责和权力看,证监会具有政府部门所具有的典型特征,是一个实实在在的国家 行政权力机构----从法律、法规所要求的大量与市场经济利益相关的规则制订、审批、核准,直至对违法违规行为的调查 、处罚等权力,一应俱全。

　　站在行政执法的前台,面对复杂的市场环境,特别是经历了若干次行政诉讼,证监会的监管者们恐怕已经意识到,依 法行政已经成为无法回避的现实课题。

　　依法行政需要完善的制度建设。2002年8月5日,中国证监会修订了《复议与诉讼委员会工作规则》,对委员会 的职责、人员组成、工作程序等重新做出规定；11月25日,证监会主席办公会议又通过了《行政复议办法》,对行政复议 的范围、申请、受理、决定做出等等进行规定,为证监会受理行政复议案件提供了可依据的规范。

　　依法行政需要科学的工作体制。去年6月,证监会开始着手对行政处罚工作体制进行改革。此次改革的原则是,案件 调查与处罚决定分开,建立调查权与处罚权相互配合、相互制约的机制。在此原则下,证监会的行政处罚工作在程序上分成了 两个阶段,即案件调查阶段,案件审理、听证阶段。前者由稽查部门负责,后者由法律部承担。

　　改革的另一个重要成果是,根据证监会的行政处罚案件大多属于情节复杂或重大违法行为,需给予较重处罚的实际情 况,证监会设立了行政处罚委员会,对重大、复杂案件进行集体讨论和研究。首届行政处罚委员会成员除了中国证监会首席律 师、首席会计师、首席稽查以及法律部、会计部、稽查一局和二局的所有负责人以外,还包括会内各主要部门、各派出机构的 各一名负责人。从去年6月份起,由50多名委员组成的行政处罚委员会已开始工作,为证监会准确及时地开出每一份罚单, 增添了更重的砝码。

　　如果说,在去年的行政诉讼案件中,焦点还主要集中于行政处罚和信访接待的话,那么,今年以及今后的诉讼焦点恐 怕就不一定仅限于此,那些涉及利益更大、制约机制更为薄弱且更为敏感的发行审核、机构审批、各种资格的许可与撤销等具 体行政行为,或许会占据证监会行政诉讼风险中的更大份额。

　　证监会已经开始认识到在更大的领域中所隐藏的更为巨大的行政诉讼风险,他们在努力对行政处罚行为进行规范的同 时,已经将依法行政的视野进一步扩展到这些行政处罚之外的数量更多的具体行政行为之上。作为关注证券市场规范化发展的 人们,唯有希望中国证监会防范诉讼风险、依法行政的努力进程,能够跟得上监管对象们诉讼意识迅速觉醒的步伐。

　　提高执法水平,强化依法行政,已经成为中国证监会的必然选择。中国证监会新一年的工作,也将因此更加得心应手 。