第一类错误与第二类错误——关于我国外资银行政策的看法

　　清华大学中国经济研究中心高级研究员王君：

　　总体看法

　　入世一年之后重新审视对外承诺的履行情况，与当初作出这些承诺一样，都涉及到深层次的理念问题。对外资银行的限制与反限制、保护与不保护之间，有一条微妙的界线。这条线划在那里，WTO规则并无具体规定，因此取决于当局的价值判断和知识。假如对竞争(来自外资银行和内资银行两方面)在一个有活力的银行体系中的认识不够、甚至对外资银行持有怀疑和戒备，这条线就会划在趋于限制性的那一边。同样，如果对银行机构和市场缺乏知识，为了保险起见，也会采取限制性措施。更何况限制的是外资，至少不会被人指控是民族立场有问题。银行向国企贷款发生坏账，不会被人怀疑是与私人企业家勾结，与此同理。以上举例中的任何一项，都足以使决策向限制和保护的一方倾斜。

　　但这何尝又不是说，假如把过度保护看作是数理统计中所说的第一类错误(type one error)，把过度开放比作是第二类错误，那么犯第一类错误的概率会大得多？因为即使犯了第一类错误，也会被认为是出于善意的、爱国的原因。而由于上述原因，第二类错误则可以和政治立场纠缠在一起。只有眼光、理念和专业能力达到一定高度，才敢于和能够少犯第一类错误。

　　用经济学的眼光看问题，一定存在一条最佳的界线，能够保证充分竞争，使金融服务与产品的供给达到最优，使资源得到有效配置。而这种最佳状态不排除让那些效率低下和管理不善的银行从市场退出。当然也不排除通过竞争促进某些银行的效率和管理水平的改善，从而成为竞争中的胜者。无论怎样，消费者都得到了实惠。在实际部门，这种情况已经屡见不鲜。从早期的家电产品到近来的移动电话，哪一件不说明问题？倘若这些部门一直在保护中，人民的福利水平肯定跟现在不一样。象某国产家电在国际市场上成为具有竞争性产品，也会不可思议。其实银行以及更广义上的其他金融产品，在竞争的属性上，与实际部门的产品与服务并无本质上的不同。中国人在金融产品与服务上得到的质量和数量，也必然要经过一个类似的过程。同样，中国的银行业也避免不了一个通过竞争和重组而变得更加强大的过程。

　　在改革开放以后到中国加入WTO 15年左右的时间里，我国的银行监管当局在保护本国银行方面，可以说是殚精竭虑，并且也确实取得了成功：全世界所有的大、中银行几乎在中国都有分支机构，但是由于地域、币种、比例等等的限制，使得外资银行在中国的市场份额按贷款计还不到2%。如果按存款计，则更是小得可怜。在有些年份里，由于各种原因，外资银行的总资产还出现过连续下降的情况，例如1998年广国投关闭以后。过去一年中，在华外资银行总资产又一次出现下降。虽然其中必有结构性等具体原因，但是与入世前人们的预期截然相反，值得认真分析对待。尤其有必要弄清楚，真正从保护中得到实惠的和受到伤害的是哪些部门和群体。

　　具体看法

　　对于那些以审慎名义作出的规定，可以见仁见智。以外资银行分行营运资金的规定为例。虽说按照国际监管惯例和原则，母行要对分支机构的债权债务承担全部责任，并且资本金和贷款损失准备金由总行在全球统一计提和管理，但是，如果所在国监管当局对外资银行总行或母行的资本充足状况和管理能力鞭长莫及，可以对其分行的营业执照不予批准，或直接要求分行单列一定的营运资金，存放在指定的帐户上。美国监管当局就有这种相当于资本金的存款要求(capital equivalent requirement)。问题在于究竟多少为宜，没有定论，因此也是容易产生争议的领域。一般来说，硬性地规定一个偏高的比例，不如选择适中偏低的比例，辅助以对于贷款损失或其他风险过高的银行，有针对性地提出风险准备金要求。随着中国监管能力的改善，不排除在未来降低外资银行分行营运资金门槛的可能性。

　　至于同业拆借的人民币资金占自有负债的比例，可以说是资产负债管理的范畴。但是将某一类负债占总负债的比例固化，理论上很难说是审慎的需要，反倒容易被人理解为是要限制外资银行人民币资金的来源，以此限制其扩张速度。但是同时产生的最大问题是监管者似乎在代替银行决策，把本来应该由金融机构和市场按照商业原则作出的决定，用法规形式限制住了。因此，在达到了某种政策目的的同时，是否在监管者功能定位这样的更大问题上偏离了正确轨道？

　　外资银行必须连续三年盈利才能获准某项业务执照的规定，在某些情况下也可能导致总体业务收缩。例如在收入增长受到限制的时候，通过压缩成本或削减具有长期效果的资本项目投资等等，以维持账面盈利，未必见得是明智的选择。但是迫于准入政策的压力，银行完全可能选择次优的做法。

　　如果说其他条款有争议的余地的话，那么让外资银行的每一项新业务品种都到监管当局那里申请批准，则未免太离谱，是典型的第一类错误。没有人怀疑，在具体的业务问题上，银行(无论本国的还是外国的)应该比监管者懂得更多。银行更贴近市场与客户，知道什么是需要的，什么不需要，以及风险在哪里。在法律规定的大范围内，让银行自主决定开发提供什么产品，是一个现代银行体系不断通过金融创新和竞争提供最优金融服务的前提条件。银行监管官员凭什么认为自己比银行更明白？如果说在改革的初期阶段，由于计划经济的惯性，国有银行没有自我约束，政府和监管者更多地对他们的行为给予关注，甚至某些情况下越俎代庖是不得已而为之的话，那么把这种做法移植到治理和控制较为完善的外资银行头上，则分明差强人意。如果再冠以国民待遇的名义，则有点像走共同落后道路的平均主义。实际上，由监管当局统一批准新产品与新业务，导致银行因业务种类趋同而在宏观上集聚系统性风险，在微观上使具体的银行错失市场良机、造成不平等竞争、最终使得金融服务产品与服务供给不足和质量低下的例子，数不胜数。现在还把这一套照搬用于外资银行监管，难以作出理性解释。

　　至于有些内资企业到外资银行开立外汇账户，需要当地外管部门批准的说法，其实并无法规依据，与其说是故意设置障碍，不如看作是执行中上下信息的传递不够畅通。这也说明在履行对外承诺方面，内外都须经过一段磨合，监管部门的工作效率和服务质量也需要一个改进的过程。

　　加入WTO以后，不等于所有人的认识会自动产生飞跃。要在法规和做法上既符合国际义务的要求，但是更重要的是又促进本国经济发展和人民生活的改善，千头万绪，因此不能苛责。但是也应该清醒地认识到，既然走上了这条不归路，不如积极地从建设性的方面多做文章。部门和行业的保护与限制性做法，最终伤害的是自己。中国已经成为和继续成为国际贸易大国。在国际上的政治经济地位已引起国际社会广泛关注，甚至令很多人不安。随着中国综合国力的进一步提高，国际社会对中国履行国际义务和承担责任的期待也会随之上升。从民族立场出发，也尤其应该把不必要的保护和限制最小化。要使我们的法规政策符合一个负责任的大国的地位和形象，仅仅有政治领导人的承诺是不够的，还需要各政府部门和行业主管部门官员在理念与专业能力上有相应的长进，这样才不至于在那些本来不需要保护的地方做过了头，反而伤害了改革开放的长远和整体利益。