2002-10-312:28:43社评

　　 《民办教育促进法》草案在刚刚结束的全国人大常委会三十次会议上未获通过。这已是这部法律第三次提 交人大审议。由于此次提交人大审议的草案在涉及民办教育合理回报和产权问题上所做的修改关涉深远，在下一次提交人大审 议前，立法者当有更充足的时间广泛征求意见，做进一步的斟酌。从1997年出台的《社会力量办学条例》到今天专门为民 办教育立法，我们经历了5年的等待。民办教育法草案的全部内容至今未向外界公布，但从有关权威人士的解释来看，这部以 规范和促进民办教育健康发展为立法主旨的法律不仅确立了民办教育与公办教育的平等地位，承认其应享受与公办教育同等的 合法权利，而且赋予了民办学校在办学方面更多的自主权，在维护民办学校的合法权益方面也有明确的表述。对于在过去相当 长的一个时期都在夹缝中求生存、图发展的民办教育来说，这是一个重大的利好消息。值得注意的是，三审草案与今年6月以 来两次提交人大审议的草案已经有了很大的不同。在一、二审草案中明确规定：“民办学校在扣除办学成本和按国家有关规定 必须提取的费用后，举办者可以取得合理回报。取得合理回报的办法由各省、自治区、直辖市制定。”但是三审稿则增加了如 下的规定：“社会组织和个人不得以营利为目的举办民办学校。”此前，关于民办学校的产权认定，草案做了肯定的回应，即 举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；民办学校中的国有资产投入部分属于国家所有；民办教育受赠的资产属于学校所 有；校产的增值部分，其中国家允许举办者取得合理回报的部分归举办者，其余增值部分的产权归学校所有。而新的草案审议 稿将其修改为：“民办学校在扣除办学成本和按国家有关规定提取必需的费用后，可以从办学结余中安排适当经费，对出资人 投入民办学校的资产给予适当的补偿。补偿的具体办法由国务院规定。”三审草案中这两处关键的修改从根本上颠覆了此前对 民办学校属性的认定。在此之前的草案中，虽然强调民办教育的公益性，但并不回避产权及合理回报的问题。三审不仅彻底否 定了民办学校可以拥有产权，而且，对是否允许合理回报事实上也作出了否定的回答。因为根据三审草案增修的内容，出资人 所投入的资产仅仅是可以获得适当的补偿，而剩余的处置权则全部赋予了审批机关。前后三次提交人大审议的立法草案内容有 如此迥然不同的变动，无疑折射出立法者对于民办教育的复杂心态。一方面，面对受教育者的多样化需求和政府财政的捉襟见 肘，民办教育至少在目前已经成为公办教育的一个不可忽视的补充，满足了相当一部分人的求学欲望；另一方面，对于民办教 育是否可以市场化运作，是否可以视之为一种投资行为，立法者持有的观点也是相当对立的。而从最终提交今次人大审议的三 审草案看，在这场争论中，强调民办教育非营利性的声音最终占了上风。然而，理性地审视中国民办教育20余年来的发展历 程，应该承认，以经济的眼光看，民办教育成长的过程，固然是其办学规模不断扩大，办学水平不断提高的过程，也未始不是 民间资本在教育领域的投资获得合理回报并逐步滚动发展的过程。如果否认作为一个投资者，民办教育的进入者最初和最终的 目的其实是获得合理的回报，是难以解释民办教育的高速成长的。我们甚至认为，如果不是至今合理回报都处于为投资者所讳 言的灰色地带，民办教育的办学规模可能要比现在大得多。在我们看来，尽管教育本身因其正面的溢出效应及对国民素质的提 高产生的影响而有特殊性，但是，只有承认民办教育的举办者是一个拥有清晰产权的投资者，一个有权追求并且可以处置其合 理回报的投资者，才有可能使市场机制在优化配置教育资源方面发挥作用，激发私立教育机构节约成本和提供高回报率的教育 服务的积极性。很多人担心，允许民办教育取得合理回报，会抬高教育门槛，将不利于在更大范围内实现教育的公平。在我们 看来，这一假设并没有充分的根据。根据国家统计局发布的有关数据，中国以只占世界1％的教育经费承担着世界上20％人 口的教育。1998年，财政性教育支出只占GDP的2.55％，甚至远远低于“七五”计划时期的水平。而“十五”规划 则要求这一比例在2010年提高到4％，在2005年恢复到“七五”时期3.43％的水平，仅此政府的投入就要增加3 000亿元。在政府投资无法充分满足一个日益庞大的，并且越来越呈现出多样化和个性化特征的教育市场的时候，民办教育 的充分发展不仅可以提供更多选择的教育产品，而且有利于政府腾出手来，国家财政可以拿出更多的资金投入到基础教育和贫 困地区的教育，客观上有利于教育公平的实现。我们认为，强调教育事业的公益性和不以营利为目的，客观上并不构成反对取 得合理回报的理由。事实上，正是因为考虑到了教育是一个特殊的产业，在前两次提交人大审议的草案中，才格外强调了政府 的调控和监管，草案并没有具体规定合理回报的比例和适用范围，而是交由各省区根据自己的实际情况来确定。我们同样相信 ，一个具有产业化特征的民办教育体系，更需要政府在诸如市场准入和维护民办学校师生权益等方面加以严格的监管，我们甚 至冀望于那些非官方的认证机构在民办教育未来的发展历程中发挥特殊的作用，从而实现优胜劣汰，提升民办教育的整体质量 。怎样在加强政府监管的同时，以更有效的方式激发民办教育的投资热情，对今后一个时期民办教育的走向和发展格局影响重 大。《民办教育促进法》的确会在很大程度上提升民办教育的社会地位，促进公平的教育竞争，进而推动民办教育在中国教育 格局中发挥更积极的影响。但是草案在民办教育是否应有产权及取得合理回报方面所做的退让，不利于民办教育的资本积累和 规模扩张，从而民办教育的健康发展和良性循环也因此有了更多的不确定性。我们希望，下一次提交人大审议的草案，对此有 积极的回应。(31A5)