本刊编辑部

　　这是一条让人痛心的新闻：近年来，云南部分边境县的小学生纷纷越境到缅甸去上学，人数达数千，因为那边有真正的免费学校。

　　联想到近年来广泛流传的人民币在贫困的邻国如何“坚挺”的故事，这条新闻所体现 的反差该如何让人理解？

　　从分析可以看出，这里面有地方政府人员臃肿的问题、对村民巧取豪夺的问题、不按政策办事的问题、贪污腐化的问题……

　　但是，对这万千问题追根溯源，我们最终会发现，还是一个沉甸甸的“钱”的问题。很简单，即使把这些县乡的全部财政收入都投入到教育—教师工资、补助、按国家“双基达标”的学校建设等，仍然会有部分资金缺口。这个问题，不是减减政府冗员就可以解决。而且，按现行的机构精简办法，需给裁减的冗员可观的补偿以及相当的分流期，对地方财政的当务之急是远水不解近渴。

　　纵观全国，以县乡为主的地方基层财政相当部分已陷入难以自拔的境地。普遍高负债，建立在农业税基础上的日常收入日渐枯竭。无源之水难以长久，这些地方不仅谈不上人和物的发展，连维持基本局面都日感困难。更让人担忧的是，在近期讨论热烈的税制改革中，人们热衷的往往是如何增强企业竞争力(如调整企业所得税、增值税)，如何调整个人收入(如增减个人所得税、遗产税、社会保险税等)，而对税收在不同级别的政府间如何更合理分配，以解分税制后基层政府的资金之困却言之甚少。实际上，税制改革与财政改革是一对难以分开的“连体婴儿”。

　　简言之，现在的财政面临事权与财权不均衡，物力与人力发展不均衡的困境。

　　其中，在中央政府、省(包括部分市)政府与基层政府(主要指县乡)之间，主要是事权与财权的不均衡；在各级财政的开支结构中，存在物资资本积累和人力资本积累的不均衡。

　　无论我们如何从道义和理论层面来定义政府职能，从政府运作的实际来看，没有相应的支出就谈不上行使相应的职能。顺理成章的是，要保证必要的支出也就必须有相应的收入。但在目前的财税制度下，县乡政府的税源十分有限，与其承担的职责已越来越不相称。在越来越多的领域出现了“上级请客，下级买单”，或“政府请客，企业个人买单”的状况。一项项政策、指标、要求从上至下地传达，而相应的资金来源却无人过问。结果往往是政策落实打折扣，或者负担被转嫁给群众。

　　仅以教育论，在基础教育的支出主力乡镇政府难以为继的情况下，有关部门又出台了教育开支由县级政府统筹负责的政策，以期教育支出有更大的回旋余地。但在大部分县政府的主要收入仍如乡镇一样来源于农村农民时，它们又能有多大的内部调剂的空间？

　　在税制没有大的更改，留给县乡政府更多更稳定的税源之前，建立新的财政开支制度，扩大对基层政府的拨款范围，建立事权财权相对应的机制，以缓解基层政府的燃眉之急，是一个可以考虑的选择。

　　也许会有人说，中央和省级政府的财政不也是备感困难，赤字高挂吗？困难是实情，但与县乡政府不同的是，困难不是因为收入的停滞不前—近年来中央和省(及部分市)财政收入每年增幅都大大超过经济增长速度，而是因为开支结构的不尽合理，在资本开支和人力开支上的失衡所造成。

　　值此各地人大会议召开期间，从报章公布的几个财政预算案可看出，用于物资资本积累的大型项目开支在各地财政预算中仍占据着主要地位，而收入保障、卫生、教育、福利、治安、环保等有关社会保障的开支仍只是“小头”。虽然从项目的内容看，大部分能做到集中于基础设施建设，而非一般竞争性项目，已在逐步向公共财政的方向转型。但离“注重人的生存和发展”的财政支出目标还有许多距离。

　　从成熟的社会看，物资资本的积累主要由社会(私人)完成，政府的职能是建立维护人的基本需要的全面的社会安全网。如美国，联邦政府1940年在人力资本和物资资本的支出比例分别是43.7%和24.4%，到1994年两者的比例就变为59.5%和4.5%。

　　而我们的各级财政，在从早先建设乏力，公共设施不足，陷入生老病死全包型福利的旋涡中跳跃到加大建设，多干快上的积极财政新路时，却在不经意间走到了杠杆的另一个极端。其以扩大投资来促进经济发展的功效在多大程度上被公共福利保障不足而谨慎消费(居高不下的储蓄是例证)的负面作用所抵消，则是留给当政者的一个现实课题了。

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