本刊记者赵义

　　不久前，国务院总理朱镕基当着审计署同志的面说：无论从职责和力量上看，审计工作只能加强，不能削弱。此时，他们心中十分明白这个表态的分量。

　　毕竟，在制度漏洞很多、公共财政基本框架尚未建立的转型时期，“加强”一词几乎 可以等同于“已经暴露出一些问题”。不过，按照“三个代表”的重要思想，替老百姓看好政府各部门怎么花钱，是审计部门义不容辞的职责。尤其是，在党中央果断做出实行积极的财政政策的重大决策之后，在财政收入和财政支出高速增长的形势下，审计工作更不能松懈。

　　政府被看得越来越紧，这对国人来说是个福音。

　　审计署打“老虎”

　　1999年6月26日，国家审计署审计长李金华在九届全国人大常委会第十次会议上做审计工作报告。那一次，委员们给的掌声特别多。因为那个报告是改革开放以来揭示中央部委和直属单位问题最多也最详尽的审计报告。审下不审上的惯例被彻底打破。根据报告，国务院53个部门和直属单位，违法违规金额高达164.05亿元。其中，43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，用于弥补机关行政经费、建楼堂馆所和对外投资等，平均每个部门7200多万。比如，航天工业总公司挪用事业费2.04亿元建廊坊培训中心和综合楼。

　　2000年审计署的报告的调门有所缓和，但对中央部委和直属单位开炮的姿态未变。外经贸部、地质局、文物局、原国家粮食储备局等被点名。根据报告，36个部门挤占挪用财政资金21.09亿元，平均每个部门近6000万元。比如外经贸部1998年将财政部拨付的盈亏缴拨资金6.70亿元，借给了下属的4家外贸公司。不过，总体看，情况相比以前开始好转。

　　2001年审计署的报告显示，审计署的审计监督起到了巨大作用。根据报告，违法违规资金已经下降到了56.22亿元。39个部门挪用财政资金只有5.16亿元。情况已经大大好转。今年1月28日，李金华对记者说，截至2001年10月底，国务院各部门已归还各类被挪用的财政资金105亿元。

　　国内某媒体将审计署的这三份报告称作是投向中央各部门的三把猛火，这个比喻并不过分。1999年的时候，国务院总理朱●基就指示，把审计报告公布出来。这个举动受到了人大常委会的高度赞扬。2001年，李金华也提出，经过审计监督，力争在3年左右时间使中央各部门不再出现大的违法违纪问题。

　　10%定律？

　　最近十分流行的电视剧《李卫当官》中有这样一个十分有趣的情节：在赴任清河县令之前，李卫向康熙皇帝打包票说，一定要把康熙给的5万两治水的银子一个子不少地花在老百姓身上。事后，康熙对身边的大臣说：李卫能把2万两银子花在百姓身上，他就是个清官了。果然，李卫最后还是凭借女朋友是名门之后这点，才从掌握银子的河道衙门那里拿到了2.5万两。自然，还少不了与身边的师爷和包工头们来一场游击战。

　　今非昔比。但是，当人们仔细阅读审计报告的时候，便会发现，中央财政专项资金的投入中，滞留、截留、挪用等现象并不少见。1999年的审计报告中说，国务院有19个部门滞留欠拨财政专项资金累计33.73亿元。比如科学技术部应拨未拨科学事业费、科技三项费和高技术研究经费等累计6.50亿元。2000年的报告中说，20个部门滞留财政资金56.55亿元。

　　笔者将审计报告中反映出来的问题进行了简单的加减乘除处理后发现，在地方上，财政专项资金特别是中央财政专项资金用不到刀刃上的往往在10%这个比例左右徘徊。比如，根据2000年的审计报告，1997年到1999年上半年，中央和地方各级政府共向全国592个国定贫困县投入扶贫资金488亿元。而挤占挪用、虚列开支、转移资金和私设“小金库”43.43亿元，占8%多一点。审计三峡移民资金53.60亿元，其中有4.73亿元被用于建办公楼、宿舍和办公司，占将近9%。审计移民城镇资金19亿元，其中有2.53亿元被滞留和挤占挪用，占13%多一点。审计中央水利建设资金，查出挤占挪用水利建设资金用于建楼堂馆所、投资入股和行政经费开支等30亿元，占审计资金总额的10%。

　　10%当然不是一个什么定律。这要看截留挪用后的用途。比如，根据2001年的报告，审计46个重点城市排污费，财政、环保等部门截留挪用环保资金6.26亿元，用于平衡预算、购房买车、经商办企业等，占被审计资金的近20%。

　　也有比例虽小但影响颇大的挤占挪用问题，比如国债专项资金。2000年的审计报告中说，1998年新增发的1000亿国债中，有的地方和单位改变资金用途，挤占挪用国债资金28.59亿元。2001年的审计报告中说，102个国债重点建设项目中，国债专项资金又被挪用了4.77亿元，而达22.71亿元的国债资金滞留在各级财政和项目主管部门，没有能及时发挥作用。

　　如果任由这种截留、滞留和挪用泛滥的话，国家的重大决策将被打上折扣，比如积极的财政政策，扶持弱势群体，环境保护等等。一位常委会委员严厉地说：现在是什么资金都敢用，什么钱都敢花。

　　问题是，这些不是审计部门能够解决得了的事情。

　　我们还应做些什么？

　　审计报告所涉及的范围越来越广。问题也暴露得越来越多。但这不是我们的最终目的。我们还要问，为了把问题减少，我们还应该做些什么。现在看来，有这么几个方面是不应该被忽视的。

　　1、加强人大及其常委会对预算和决算的监督。作为全国最高权力机关，人大及其常委会在监督政府上是负首要责任的。事实上，这届人大及其常委会十分重视监督问题。《监督法》年内也有望出台。2000年审计报告中的国债专项资金管理使用情况的内容就是应人大常委会的要求而作的。1998年12月，全国人大常委会第六次全体会议决定在财经委员会设立预算工作委员会。委员们普遍认为，人大财经委员会工作覆盖面广，对预算的实质性审查不多，设立预工委，对预算的监督权升了一大级。1999年12月常委会第十三次会议又通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》。许多委员提出，今后应当通过全国人大会议成立预算专门委员会。这是一个方向。

　　2、加快公共财政基本框架的建立。除了加快部门预算改革之外，要积极推进国库集中支付制度的建设。1998年2月和4月，财政部人教司将应拨给部属院校“211”工程特批的专项资金和以前年度基建征地结余款共近亿元拿来搞定期存款。这件事情在2000年审计报告中被披露后，一位副委员长质问：为什么财政部的一个司就可以动用近亿元专项资金搞定期存款？所以，必须加快国库集中支付制度的建设，真正做到专款专用。北京大学中国经济研究中心胡书东先生认为，项目拨款可以考虑率先实行国库集中支付制度，积极财政政策因为是临时增加的，用来作为全面推行国库集中支付制度改革的试点和突破口，不会受到太多的既得利益的阻挠。

　　3、审计要向质量审计、效率审计转变。随着制度的健全，以前揭示出来的问题会越来越少，而如何更有效地使用财政资金越来越是个重大的问题。2000年7月九届全国人大常委会第十六次会议在审议中央决算报告的时候，葛洪升委员提出，决算表中写税收事业费预算为230亿元，决算数是234亿元，比行政管理费、公检法司和武警三者开支的总和还要多。这里面有不合理的地方。这需要审计部门不仅仅要审计违法违规问题，对合法合规但不合理的问题也要进行审计。

　　4、审计要和干部人事制度的改革结合起来。自1998年以来，通过对领导干部的经济责任审计和离任审计，各地共查出贪污、受贿、挪用等个人经济犯罪金额5.9亿元，被撤职200多人，受党政纪处分的有470人，移送纪检监察和司法机关查处的更达到1010人之多。其中不乏省部级高官。不过，其中也有不少是易地为官之后才东窗事发。这需要研究离任审计的结果是否可以和干部任用结合起来的问题。如果审计结果不仅仅是参考而是能够做到“一票否决”的话，相信对于反腐败事业是个极大的推动。这样既可以避免领导干部的进一步堕落，也可以减少国家的损失。

　　说到底，审计部门的命运和中国改革的进程是联系在一起的。没有中国改革的大力推进，审计部门的效能不可能达到最理想的状态。

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