春暖花开三月天，备受大众关注的新《破产法》起草工作，也终于到了最后阶段。

　　据权威人士透露，全国人大财经委的委员们将在近日做最后的讨论，形成新《破产法》的草案最后一稿，并提交全国人大常委会审议，如果顺利的话，新《破产法》将在近期内面世。而在今年初的北京，全国人大财经委曾经召开过一次规模较大历时5天的研讨会，各方专家对新《破产法》的草稿逐条进行了认真研究讨论，内容已基本定型。

　　但这位人士认为，即使新《破产法》能够如期问世，仍需要预留出较长的时间给企业做准备，新法的正式实施还要等到明年。

　　而现实情况十分严峻。据世界银行发布的一份报告称，中国年均发生的破产案件数目几乎是在以几何级数的速度增长，在过去十几年中，我国发生了数万起国有企业破产案。特别是这一两年，国企破产力度在加大，数万人的企业破了十几家，还有不少大中型企业也加入破产行列。近日又有消息称，我国政府还将对2900家国有大中型企业和资源枯竭的矿山实施关闭破产，这将涉及570多万企业职工的安置。

　　众人对新《破产法》翘首以待！

　　17年前，不足200人的沈阳防爆器械厂公开宣布倒闭成为中国第一家破产企业，掀开了新中国企业破产史的第一页，并引出一部《企业破产法》而名载史册。“破产”一词自此正式写入中国经济史。

　　现行的《企业破产法》是1986年12月2日经全国人大常委会通过，1987年正式试行，破产对象是国有企业，后来有关部门还出台相应的司法解释和一些补充规定，并补充了其它性质的企业的破产制度，零星分布于各个法律之中，而且条款少条文简单。试运行16年来，各种补充规定实际上超越了现行《企业破产法》的规定，甚至于政府的批文起着决定性的作用。

　　实践证明，无论从条文还是程序，《企业破产法》均暴露出不少问题，不断受到企业、法律等领域内的人士置疑，更重要的是，它与当前的经济发展形势极为不适应。

　　有业内人士认为，现行的《企业破产法》主要有五大缺陷：第一，条文少且简单，只是做了原则上的规定，很多程序操作性不强，有的甚至没有规定；第二，计划色彩很浓，行政干预很强，比如说破产清算组由政府来组成，没有利用市场化的独立机构和专业组织和专业人士来做；第三，对许多基本概念的界定不明晰，比如说对破产界定的认定，所谓“经营不善、亏损严重”，法律表述不明确；第四，现行的法律一直是试行，针对的对象是全民所有制企业，适用范围有限；第五，目前国际上通行的重组、破产管理人等一些制度缺乏，实践中操作性比较差。

　　因此，从某种意义上讲，《企业破产法》已经名存实亡，法律重修工作迫在眉睫。

　　新《破产法》的起草从1994年就开始着手准备，8年的曲折，确让人倍感艰辛。其中，因为现实情况出现变化，起草工作几度陷入困境，1996年陷入停顿，2000年起又重新启动，草稿改来改去多遍，光是法律名称就几度更易。真可谓“十年磨一剑”！令人欣喜的是，我们离拥有新《破产法》的日子不远了。

　　新《破产法》产生破产经理人制度

　　主持人：本报首席记者项建新记者程涛

　　对话嘉宾：王卫国中国政法大学法学教授全国人大财经委《破产法》起草小组成员

　　王欣新中国人民大学法学院副教授全国人大财经委《破产法》起草小组成员

　　破产主体延伸

　　主持人：我国1987年实施的《企业破产法》历经15年的修订，近期终于对外界有了一个较为详细的说法。去年美国出现建国史上最大的破产案件“安然事件”，这无疑也是对我国的企业破产敲响了警钟，如果还没有一部完整的《破产法》出台，可能会使得我国市场经济的运行遭受巨大的损失。新《破产法》扩大了法律适用范围，两位专家作为起草小组的成员对适用范围的扩大有什么见地？

　　王欣新教授(以下简称王欣新)：新《破产法》的调整，是将适用范围从全民所有制企业扩展到具有法人资格和从事商务活动资格(具有营业执照)的自然人。在草案的讨论中，也提出过将所有的自然人都列入《破产法》的调整范围内，这可以对债权人和债务人的利益都起到保护作用，但是这种意见目前还没有占据主体地位。但主体的扩张在《破产法》的修订中已经成了定局，独资企业和合伙人都要承担连带责任，同时也会涉及企业经营者的职责。

　　王卫国教授(以下简称王卫国)：新《破产法》目前在制定的过程中，最后是以人大常委会公布的《破产法》为准。在以前的草稿中，也出现过自然人破产的规定，但只涉及很少的一部分，仅包括合伙企业的合伙人和独资企业的业主。而现在的草稿则是把所有从事工商经营的个人包括在内，可以说除了农户和商业银行外，所有市场经济的主体一览无遗。

　　主持人：适用范围的扩大，意味着经济实体之间的地位平等了。但我国目前很特殊的是，股市中符合破产原因的上市公司非常多，当然在新《破产法》还未正式出台之前，证监会用ST和PT来约束这些公司的交易。新《破产法》出台后，适用范围的扩展将会给上市公司带来什么不利的影响吗？

　　王卫国：草案中对上市公司并没有什么特殊要求。ST和PT都是证监会的规则，是对上市公司股权交易的合法限制。新《破产法》的原则是，只要有人(关联方——记者注)提出企业破产的合法申请，法院就会受理。按照相关的规定，破产企业是必定要取消上市公司的上市资格，而ST和PT都是企业在进入破产程序之前所进行的特殊处理的临时措施。现在有些法院认为，目前PT企业市场表现得非常火爆，PT现象频繁是不正常的。我认为，但这个问题不能简单定论，包括对郑百文和银广夏等企业的重组，如果企业可以重整，就没有必要让它破产，不能重整的自然就依法进入破产程序。

　　王欣新：上市公司的破产跟其他企业相比，原则上没有什么差别，但上市公司的退市和破产是不同的表述方式。一个上市公司因为亏损或股权结构不符合法律规定，就可能被宣告退市。但是否具备破产原因，则完全取决于公司的负债和资产的比重。据我了解，在国内有两家上市公司——郑百文和猴王股份，曾经被提起过破产申请，后来都因为进行重组的实施而没有被法院受理。所以目前我国还没有一家上市公司申请破产成功，尽管我国有相当数量的亏损严重的上市公司存在。

　　王卫国：新《破产法》不是强制性的法律，也并不是规定每一个具备破产原因的企业就一定要破产。《破产法》只是提供一个程序，当事人可以自行选择。但在一种情况下是要求强制执行的，那就是企业在清算或歇业过程中发现企业具备破产原因，而且还影响到对债权人的债权公平清偿时，清算人是有义务申请企业破产的，这也是唯一的强制性执行情况。显然，郑百文和银广夏的重组没有进入法律程序，而是当事人私下的协商和解。

　　王欣新：上市公司不同于其他公司的唯一之处，就在于壳资源，这与股票市场的准入制度过高是有关系的。由于我国股票市场的门槛比较高，壳资源的价值就表现得很高，有些情况下甚至高过于重组成本，像郑百文这类企业的重组就是对这一现象的最好诠释。我认为，没有必要对上市公司作特殊的规定，但需要相应地完善目前上市公司的退市规定。随着企业股票发行的市场化，上市门槛越来越低，这种情况将会得到改善。但我们既不要为树立典型去搞一个破产案例，同时也不要不惜代价地“挽救”所有的亏损企业，这与经济发展规律是不符合的。

　　排斥行政干预

　　主持人：现行的《企业破产法》中，政府扮演的是包办者的角色。在涉及到国有企业重组或破产时，有一句很形象地说明了政府在破产程序中的地位：政府请客，债权人买单。新《破产法》有没有排除企业破产程序中的行政干预？是如何界定政府的地位？

　　王卫国：新《破产法》解决的是债权人与债务人之间的债务清偿问题，以及企业拯救和企业关闭的问题，这些问题统属于市场关系，而且《破产法》是司法程序。所以我认为，企业破产时政府还是主要涉及到一些相关联的问题，比如职工安置、国有资产流失以及国有企业破产时经营者的不法行为等，这些都需要政府的介入，但不是直接去解决当事人之间债务清偿的问题。

　　王欣新：新《破产法》当然要排除行政干预。债务的清偿程序首先就是债务人财产的管理，然后就是如何在债权人分配；如果涉及到和解，债权人怎样在权利上做出让步，例如债务延期和减少等要求，这都是当事人之间的事情，而破产企业的财产管理是破产管理人的任务。所以政府没有介入其中的必要。现行的《企业破产法》中，政府的官员来充当了企业破产的财产管理人和清算组的角色，这实际上是给政府增加了不必要的负担，浪费巨大的人力和成本。

　　王卫国：很显然，安置破产企业职工不属于破产程序解决的范畴，而是企业破产后会直接造成的后果。企业倒闭了，职工就会失业，而《破产法》不能管这个问题。企业破产实现以后，政府是有责任来解决社会保障的问题。

　　新《破产法》并不是弱化政府的作用，而是在破产程序中正确定位政府。现行的《企业破产法》在第四章中规定了“和解与整顿程序”，目的也是想拯救企业，但自从1987年实施以来，最高法院和我们发现，全国几乎没有一个企业试用“和解与整顿程序”拯救企业成功的案例，其原因就在于企业的整顿不应该是由政府包办的。政府转变职能，应该依法来行使权力，那就不应该取代司法机关的作用。但是政府可以做一些支持，比如说一些企业确实值得拯救，特别是一些关乎国计民生的企业，或是一部分国有企业，政府有能力在资金和产业政策的角度上做一些支持性的外围工作，但这些并不是新《破产法》的本质。

　　鉴于我国的国情，在新的附则中也规定国有企业破产的特殊问题由国务院规定。据我们研究的情况表明，国有企业破产的特殊问题主要集中于两点：一是职工安置，二是企业办社会，例如企业医院、幼儿园等福利设施。我们认为这一块还不能进入破产财产，政府可以明确规定应该将这些设施剥离出来。实际上，这些设施是当时政府委托企业办的福利设施，这些福利设施也不能因为企业破产而关闭，而事实上也没有人愿意接受，谁接受就意味着要掏出一大笔资金来养着这些设施。这一块作为特殊问题处理，从立法的角度新《破产法》授权于国务院来具体规定，而且只针对于国有企业。一旦国务院做出了规定，也不会在社会上造成消极的影响。

　　简化破产原因

　　主持人：现行的《企业破产法》中对破产原因的认定限制条件过于死板，模棱两可，新《破产法》在界定破产原因上有什么新的突破？

　　王卫国：现在的草案中，破产原因是与国际上通行的认定方法是一致的，即企业不能清偿到期债务就构成破产原因。虽然企业具备破产原因，但不意味着就要破产倒闭。因为《破产法》是一个积极清理债务的法律，首先是进入一种事实的状态，然后在破产状态下实施清理债务的法律程序。

　　传统的《破产法》清理债务的程序就是倒闭清算，现在的《破产法》还有重整程序，在现行的《企业破产法》表现为和解程序。法庭可以让当事人双方那个协商解决。目前发达国家对企业破产是有法可依的，支持当事人双方协商处理，在债务让步上不能达成协议的，就形成破产，重整不能解决实际问题的就清算，但前置条件是资不抵债。但是我国现行的《企业破产法》中规定的是经营不善而导致企业严重亏损的，不能偿还到期债务的，可以经上级主管部门的同意，申请破产，这在现实中不具备可操作性。

　　王欣新：破产原因的界定，应该将那些限制性条件删除，新《破产法》的规定保证了债权人与债务人之间的利益平衡。从传统意义上理解，企业达到破产条件的就是资不抵债，这也是和国际惯例保持一致。

　　突出企业拯救

　　主持人：如今在媒体的报道中，两位专家也谈到过新《破产法》中最引人关注的就是企业重组在破产程序中的地位得到了提升，摆在了三个破产程序中第一位。这也是业界公认的新《破产法》最大的突破。

　　王欣新：为申请破产的企业创造起死回生的条件，将破产企业的重整纳入法律程序是国际潮流。因为企业在破产过程中损失很大，很多有形和无形资产都将无法挽回地流失，而企业破产的损失实际上是由债权人承担，有些最终演变为债权人的破产。对破产企业进行拯救已经是投资者、债权人以及劳动者的共同愿望。现行的《企业破产法》基本上没有可操作性，新《破产法》中的重整程序从三个破产程序中突出出来，从以前的第三位调整到第一位的位置，形成了重整、和解、破产清算三大程序。新《破产法》的重整程序只适用于企业法人，对自然人和合伙人都不适用。

　　王卫国：现行的《企业破产法》也有企业的整顿，第四章规定的“和解与整顿”，体现的是政府包办，所以它只能算是一套破产清算程序。和解是一种很传统的简单的寻求企业免于破产清算的方式，就是债权人和债务人之间达成一种协议，延缓或者减少债务负担，从实施的情况的来看效果不是很明显。各个国家都觉得这种方式拯救企业的力度不够。

　　采用重整程序拯救企业，首先是保证企业的营业继续，重整程序包括一揽子的计划，不仅是债务清偿方面的方案，还包括企业资本结构的调整，经营战略的调整，人事和劳动关系的调整等综合性的方案，而且重要的是它是在破产的保护之下。这个程序保护企业的力度要比传统的和解程序大得多，因此也要考虑到重整程序也是让债权人承担风险，万一重整失败，维持企业营业也会消耗一部分财产，给债权人带来更大的损失。从这一点来讲，重整程序的使用也要慎重。我们也规定了一些通道，如果财务状况不断地恶化，没有拯救的希望，债权人可以申请，法院裁决结束重整，及时退出重整程序而转入到清算程序。或者债务人有欺诈行为的，也可以转入清算程序，避免对重整程序的滥用。我们欧美国家的情况进行了研究，总结了一些经验教训，对重整时间也作了限制，在一定的期限内对保护企业的利益。

　　我们的目的不是去细化现行的《企业破产法》，而是搭建了一个新的框架。债权人和债务人之间达成一种协议，同时政府提出一种整顿方案，法院批准后，债务人就不管了，由政府全面接管从而进行整顿，整顿好后，债务人再来履行原来达成的和解方案，这些现行的《企业破产法》中规定的和解和与整顿程序，在实践中没有可操作性。新《破产法》很强调这一点，对企业重整作了详细地规定，将来还会出台高院的司法解释和在具体操作中的总结。简单地说来，有两个机制：企业营业保护的机制和多方谈判协商的机制。重整计划就是一个多方谈判协商来寻求企业拯救的方案，拯救方案的形成就是在多方谈判协商的基础上形成的。

　　王欣新：现行的《企业破产法》把破产清算和避免破产放在同等地位，并且没有规定企业拯救，重整的力度不够，不具备可操作性。新《破产法》在遵循国际发展的趋势，更重视破产企业的拯救。新《破产法》在这方面体现立法的趋势，设立重整制度，并且重整提到了第一位。

　　呼应诚信体制

　　主持人：在我国的信用体制尚未完全成型的情况下，新《破产法》怎样来规避破产企业的“假破产真逃债”行为？王卫国：这些年来，破产企业的“假破产真逃债”行为比较严重，在新《破产法》中采取了比较严厉的措施。第一，我们制定了一个财产管理的系统，进入破产程序以后，由法院指定的破产管理人立即接管企业所有的财产和所有的事务；第二个就是规定了破产人制度；第三，我们规定了一些破产无效行为，进入破产程序之间，债务人的一些是损害债权人利益的，新《破产法》赋予破产管理人于撤销权和追回权，不法转让的财产和流失的财产可以追回来，有损债权人利益的行为可以撤销它的效力。对于实施这些行为的人，相应地规定了一系列的法律责任措施，情节严重的还要追究刑事责任。总的说来，我们对这个问题还是相当重视的。王欣新：我们对现行的《企业破产法》中类似于破产欺诈和偏袒性清偿等行为作了分类，对于最严重的行为，新《破产法》中规定可以视为无效行为，而情节稍轻的行为也界定为可撤销行为，而且对于现行的《企业破产法》中过短的时效加以延长，最长的可达20年。王卫国：更重要的是，新《破产法》加强程序的严肃性，规范程序制度，提供更加具有操作性的程序规则。此外，就是强化债权人的地位，涉及到债权人实体问题的，要由债权人会议来讨论决议，这样赋予债权人的发言权。如果破产管理人不尽职责，债权人可以通过债权人会议请求撤换破产管理人，如果有渎职的情况，可以追究其法律责任，造成损失的，要求破产管理人赔偿。

　　主持人：我国目前正处在诚信体系建设高峰时期，《破产法》和诚信是相辅相成的关系，两者的发展也同时会相互促进。新《破产法》是怎样呼应中国诚信体制的建立的？

　　王欣新：诚信体制的问题是我国进入市场经济表现的比较严重的问题，我个人认为这和破产制度不健全是紧密相连的。在破产法没有得到普遍实施的情况下，对债权人的保护就是到法院对债务人的“执行终止”为止。欠债已经成为了很多企业的利润来源，如果没有一个破产制度强制对债务关系进行最终解决，债务链永远无法得到良性的循环。反过来说，债务关系在市场经济中没有得到一个充分的保护，就不可能建立诚信体系，在债务关系保护环节中，破产制度恰恰是最后一环，破产制度在诚信体系建立中，法律应该是强制性的措施，同时也需要个人信用制度、财务公证制度等相关制度的配合。

　　王卫国：每个人对自己的行为要负责任，每个企业要对自己的经营后果负责任。破产就是对它的一个硬约束，还不起债就要破产，现在中国的信用体制最大的一个问题就是欠债不还，赖债逃债。我总结了三句话：欠债有理、赖债有利、逃债有功。说得不客气一点，中国的市场经济变成了一种“逃债经济”了。在这种氛围下，你说有什么信用，没有信用。银行也不敢给企业贷款，大家不敢做信用交易，不敢赊欠，交易量就会缩小了，经济扭转的成本就很高了。现在有了硬约束，将来还不起债你就要破产。现在叫作“债多不愁、虱多不咬”。

　　王欣新：新《破产法》中对逃债处罚也作了很详细的规定。目前我国的很多的企业在破产过程中出现了“穷庙富方丈”的现象，当然国有企业破产中中也存在这样的现象，应该说现行的《企业破产法》在这一块的规定非常地不健全。我认为，新《破产法》应该逐步考虑健全防范机制，新《破产法》从立法原则和趋势上看，是一定会加以解决的，不然中国的破产制度就会演变程一个作为最后晚餐的“淘汰制度”。这显然不是破产法的立法初衷。

　　王卫国：我们还规定了导致企业破产的经营者要追究法律责任，如果造成重大过错导致企业破产法，还要对当事人追究法律责任，取消行业资格。有关责任人不能在法律规定的时间内担任任何企业的经营者，这叫淘汰制度行业措施。这也是我们草案中考虑的一些条款和措施，加强约束，经济学中叫作“硬预算约束”。每个人都要想到对个人的行为后果承担责任，这是维护信用体系最基本的要求。更高一步的要求，才是把信用看成是一种资产。

　　破产经理人出现

　　主持人：在人大代表的提案中，我们可以看到代表们期望破产程序透明化的呼声很高。当然，我们知道在新《破产法》中将会设立一个新的制度--破产经理人，他将作为第三方来管理企业的破产。这在我国将是一个全新的职业。

　　王卫国：破产财产管理是很专业的，也是很复杂的，关系到多方的利益，同时也关系到社会问题，所以财产管理是新《破产法》中一个很重要的制度。所以需要经过专业培训以及具备专业知识和技能的人士来担任，一方面破产管理人应该懂法律和会计，另外还要懂企业的经营管理。

　　王欣新：这是新《破产法》中比较大的修改，把原来的破产清算组改为了新《破产法》中破产管理人或者是管理人，管理人可以是个人，也可以是中介组织。新《破产法》中规定由法院来指定破产管理人，作为破产企业财产的代表人，新《破产法》规定了多相职权和职责。如果破产管理人出现违背新《破产法》规定的行为，可以通过债权人会议是可以撤换的。

　　在现行的《企业破产法》破产清算组是政府有关部门的人员组成，存在很多的弊端，比如人员的素质、不公正等等。应该说，目前存在的破产欺诈都在地方保护主义下滋生的，因此设立破产管理人制度加以约束，那么债权人的利益可以得到很好的保障。而管理人作为一种新的职业和一种中介机构提出来，对将来我国的破产法发展起到比较大的促进作用，所以破产管理人的职业精神和素质对破产法的实施有很大的影响。

　　王卫国：对于破产管理人的培养，在新《破产法》出台之前或者出台后，我们将组织这样的培训来储备专业人才。现在一些很发达的地区，比如深圳、上海和武汉等城市，已经有了一批专门从事破产清算的事务所，或者这方面的专业律师。但是在现行的《企业破产法》实施中，这方面的人才还远远不够。现在草案的设计是，破产管理人实行资格认证制度，考试合格经过考核以后发给执业资格证书，在法院登记。而破产管理是领取报酬的，是用破产财产优先支付的。

　　实行这个制度也是国际上的惯例，发达国家都有这方面的执业者，美国主要是律师，香港主要是会计师，澳大利亚有专门的破产清算人。国际上有这方面组织，叫作国际破产从业者协会(INSOL)，这个协会今年10月份将在北京召开亚太地区的两年一次大会，正好是一个契机来促进中国这个行业的发展。现在一些国际组织也承诺帮助中国开展这方面的培训，包括我目前跟他们谈过，世界银行、亚洲开发银行、香港会计师工会，他们都表示愿意在将来以适当的形式支持中国开展这方面的培训。

　　主持人：《破产法》的制定终于使接近了尾声，它也将为我国建立良好的市场经济秩序，建立诚信体系发挥更大的作用。

　　王卫国教授简介

　　王卫国，男，汉族。民商法、经济法学者。青年时代当过下乡知青、解放军战士和政府机关干部。西南政法大学法学学士、法学硕士。曾留学瑞典、加拿大。现任中国政法大学教授，经济法系主任。并担任全国人大财经委《破产法》起草工作小组成员，中国法学会理事，斯德哥尔摩商会仲裁院仲裁员，北京仲裁委员会仲裁员，北京天则经济研究所特约研究员等。

　　主要专业领域为合同法，侵权行为法，破产法，公司法，土地权利法，金融交易法。

　　王欣新教授简介

　　王欣新，男，中国人民大学法学院法律系经济法教研室教师，副教授，硕士研究生导师。

　　曾参加由原国家体改委主持的《企业破产法实施条例》的起草工作，现参加全国人大常委会财经委主持的《破产法》起草工作。

　　出版书籍主要有：《破产法》、《走进股份制：中国规则》、《经济法》(全国会计专业技术资格考试指定教材主编)、《社会主义商品经济法律调整》(国家社会科学“七五”规划项目科研课题)、《“一国两制”法律问题研究》(香港卷)(国家社会科学研究基金项目分主编)、《律师新业务》、《中国公司法与公司运行实务指南》(副主编)、《中华人民共和国公司法释义》、《现代企业法律制度》等。

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