袁东：城乡人口流动政策绊住了中国现代化

　　———雪灾过后追问城乡人口流动政策

　　◎袁 东

　　中央财经大学教授

　　一场五十年不遇的特大雨雪冰冻天气，让中国南方数省在今年春节前后失却了往常的生活秩序。因电力与交通中断，连着十多天几大主要车站机场都各有数十万在外辛劳一年的“外乡人”被滞留。尽管当地政府与各方给予了尽可能的安排，但恰逢理该家家庆团圆的传统佳节，回不了家无论如何都是一大遗憾。

　　规模越来越大的进城务工农民的集中流动，是一年比一年高涨的“春运高峰”的主要推动力量。所以，这次在历史上都会留下一笔的灾害天气与交通瘫痪，除了备受拷问的灾难气候“应急预案”、环境、输电线路设计等问题，还有更深层次问题：在城乡分割还是融合的变迁中，何时才会使中国的人口流动不再变得如此畸轻畸重？

　　2006年，大约有1.5亿农村劳动力进城务工，占全国13亿人口的11.5%，主要分布于大中城市。这相当于美国人口数一半的农民工潮，一到春节，只要有一线希望，都会想方设法回到各自在乡村的家。尽管偏远落后，可那才是他们有着正当户籍身份、没有歧视、温暖而自然的家。

　　不用经济计量，你也会明了，这1.5亿人口春节前后的一去一返，是迄今为止世界上规模最大的人口流动。可以预期，如果其它条件不改变，随着中国工业化的进一步提速，以及城市物质资本积累的持续加速增长，城市对农民工的需求量也将持续上升，上述集中型城乡人口流动规模还会扩大。即使考虑到人口峰值因素，人口流动量至少在未来十年内不会下降。

　　这就是中国的现实：城市化不合理地滞后于工业化。以2006年农业增加值所占GDP的份额为12%看，中国工业化水平是较高的。但同年农村人口比重却仍高达59%，而这一指标在工业化水平低于中国的埃及、菲律宾和墨西哥分别为57%、37%和24%。中国农村人口被“城市化”的速度远落后于经济被“工业化”的速度，这不仅造成了上述全球最大规模无奈的集中型人口流动，而且促成了长期持续高速经济增长过程中城乡收入差距与不均等程度不断扩大的特有现象。

　　中国过去几十年间农业平均增长水平不足5%，相比两位数的工业增长水平显得非常缓慢，这大大降低了农民进城务工的保留工资水平。有学者测算，即使考虑了个人特征与生活成本差异，城镇居民的平均工资水平仍然高于外出务工乡村居民约50%。

　　学者对有关数据的计量还表明，农民工与城市居民间工资差距的扩大并不主要来源于两者间人力资本的差异。因为，很大一部分工资差距主要是由农民工教育回报下降造成的。这种收入差距与不均等程度的扩大，进一步加剧了城乡分割，也进一步助长着越来越多的农村人口在城市与乡村间“候鸟式”的大规模集中型流动。对中国经济，这不仅降低了总体产出，更加重了可持续增长的短期风险。

　　对此，有学者将其归咎于有着严重城市利益倾向的经济政策决定机制。在中国过往的工业化、高速经济增长与城市化过程中，“城市拥有决定城乡经济的权力，从而可控制农村劳动力流入城市的规模。”笔者以为，这一结论有着强有力的现实支撑依据，是令人信服的。

　　尽管现代城市早没了坚固的城墙，但由制度和政策形成的无形围墙，其阻碍力与消极性并不比古老的有形围墙差。在城市资本积累到有条件能够利用外来农民工的剩余时，中国城市对农村人口流入由原来的禁止转变为有着诸多限止政策的放开。为了保护并提高城市原住居民的利益，由城市决定的经济政策，在通过相对压低农村平均收入来降低进城务工农民工工资的同时，又通过支付低于边际劳动产出的实际工资，将其中所获剩余仅用于改进城市居民福利水平。更为醒目的是，通过诸如限制自由迁徙的户籍制度、无社会保障或者顶多算是差别性社会保障、征收各种所谓城市管理费、难以解决子女入学、克扣拖欠工资等种种歧视性政策，不仅增加了农村外出人口的流动成本，也从根本上拒绝了绝大数农民工在城市里安家、融入城市的可能。

　　但这种状况不可能持续下去。因为，这种政策格局在榨取农民工剩余价值用于提高城市居民福利的同时，也在制造并推动着社会关系的紧张。这种紧张已在损耗着城市居民由此获取的资源，不断降低他们的安全感、生活稳定性以及整体福利水平。

　　乡村人向往城市生活，希望能在城里安家，以便融入城市，实是天经地义的权利诉求。经济政策以城市为中心，也有可以理解之处。但是，这样的经济政策，目标应当是不断在外延与内涵上扩展城市。既要确保并提高城市原有居民的福利水平，也应当创造条件允许并促进越来越多的乡村人口融入城市。因此，当务之急，应当尽快扭转那种过于以现有城市居民利益为重的狭隘的经济政策决定机制，放宽视野，将乡村纳入到城市权利中心的决策范围内。因为，没有农业的应有增长和乡村的发展，城市榨取农民工剩余价值的基础就不会消失，那种经济越是增长，城乡工资差距与不均等程度越是扩大的怪圈就难以突破，绝对与相对贫困的减少就难如人意。

　　如果我们能切实达成城市是所有城乡人口的城市，乡村也是城市的乡村，让城乡所有人口平等地共同决定城乡政策选择这样的共识，尽快赋予乡村人口起码公平的公共政策表决权，拆除不利于城乡融合、不利于中国社会均等合理发展的“围墙”，那么，即使遇上五十年不遇的特大雨雪冰冻天气，即使在春节，也不至于造成如此痛苦的交通瘫痪，社会整体压力也会大大减轻。