3号文件对房地产的影响

　　易宪容 中国社会科学院金融研究所研究员

　　2008年新年伊始，国务院又出台了《关于促进节约集约用地的通知》(简称为3号文件)。该通知强调，为了切实保护耕地，就得大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、土地利用效率高的符合中国国情的土地利用新路子。认为这是关系民族生存根基，是国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是中国必须长期坚持的一条根本方针。

　　事实上，无论是中国还是其他国家，任何国家的土地都是既定的，它不能多，也不会少。因此，在土地既定的情况下，如何让既有的土地更有效率地使用是每一个国家经济得以发展的根本所在。在早几年，随着房价上涨，不少人一直在说，这是由于住房供应过少，因此政府就得拍卖出更多土地来建造住房。但实际上，这几年土地供应快速增长，不仅没有解决房价快速上涨问题，反之，房价上涨速度更快。为什么？一则是土地使用效率问题。二则是如果住房是投资品，而且这个市场的风险又有政府隐性担保、银行低利率政策及信贷便利，岂能没有大量进入房地产的市场投资？

　　对于土地使用效率，深圳应该是规划比较好、土地使用效率较高的地方，但是与香港相比仍然差距很大。香港的土地开发100多年，但仅用了22%，但是深圳的土地，如果按5年开发进度，深圳的土地在5年后就没有了。还有，尽管北京的土地是上海的6倍，但是北京的土地能够产出上海6倍产值吗？二线及以下城市的土地使用效率更低。因此，3号文件的出台对国内土地效率提高十分重要。

　　此外，土地使用效率提高，还要注意两个问题：一是土地产权界定与产权保护的问题。二是土地的溢价如何来分配的问题。

　　就目前中国的土地制度来看，表面上有两种土地所有权，国家土地所有权与集体土地所有权。对于国家土地所有权，表面上是土地公有制，但是土地的产权界定在国家身上，就面临着公有产权虚拟性的问题。因为，国家并不是一个具体的产权主体，而是必须通过一级级的政府机构中的人来行使公有性的产权。这样就必然导致产权运作中的委托代理问题。在这种情况下，土地产权运作的成本与收益就无法归结产权的所有者身上，反之，掌握土地运作的代理人则能够通过手上的权力把土地运作收益地方化、单位化及个人化，而土地产权运作成本社会化。目前中国土地征收、土地市场、土地交易、土地市场腐败及土地财富的掠夺、小产权房等问题，无不源于这种土地所有权的委托代理问题。可以说，中国的土地问题如果不能够从这里入手，要让中国的土地资源有效配置是不容易的。

　　还有，作为一种国际惯例，无论是土地公有制还是私有制，地尽其利、地利共享是现代政府基本的政策目标。即使是土地私有制的国家，如果私人违反国家赋予土地财产权之社会目的，或较有私人用途价值更高的公共目的的需要时，国家也能对私人土地所有权进行限制，使土地资源能够实现公共利益及社会职能，达到社会公平公正的理想。而且，为了顾及社会公平性原则，按照国际惯例，即使是在土地私有制的国家，土地的溢价可以分为个人或企业改善增值的部分及自然增值部分，对于前者，由于是个人或企业之投资之结果，自然归投资者个人所有。但是对于后者，则由于人口增加、政府公共投入等社会整体因素造成的，而非土地所有者个人因素努力的结果，这一部分的土地溢价是非资本利得，其溢价不应该归个人或企业所有，而是要归国家所有。

　　但是，就目前中国的土地市场来看，由于相关的税收制度缺乏，不仅让由于社会整体影响所导致的土地溢价为个人及企业所有，而且过高的土地溢价导致国内土地市场投机炒作严重。可以说，目前中国的土地税收制度严重缺陷，是中国房地产市场秩序混乱的根源。可以说，3号文件就是通过政府土地政策的方式来对此调整，但仍然还不够。

　　因此，政府对土地的管理，不仅在于如何来保证及规划土地使用的效率性及集约性，更重要是通过有效的土地税收制度，把其不是靠个人或企业努力所获得的溢价完全为国家所有。不少人一直在强调房地产市场的国际惯例，为什么在这一点上就不能国际惯例呢？在土地私有的情况下，自然的土地溢价都能够收回国有，那么在土地公有的情况下，为什么就没有一种有效的税收制度让自然溢价归国家所有呢？3号文件对房地产市场的影响会很大，但关键问题是这个文件如何来落实与实行。

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