迟福林：我国实现可持续发展的政府因素

　　——在中越经济改革比较论坛第四届年会暨亚洲转轨国家经济政策对话上的主旨演讲

　　我国既是一个发展中的大国，又是一个经济转轨、社会转型的大国。从现实看，新阶段实现可持续发展重要的是推进政府转型及其相关的制度安排。

　　这里，我就“我国实现可持续发展的政府因素”提出3个问题，与大家探讨。

　　一、如何全面把握实现可持续发展面临的现实压力

　　如何理解可持续发展的基本内涵，首先，我讲一个来自越南的故事，可能对讨论这个问题有所帮助。越南有一种野生水稻，很适合人们食用。后来，当这种野生水稻越长越快时，发现它已含有对人体有害物质而不能食用。科学研究的结论是，只要保持这种野生水稻适当的生长速度，它的有害物质会自然消除。这说明，在事物的发展过程中，“快”是有限度的，超出一定限度的“快”常常会走向反面，甚至演变为一种灾害。把这个道理引用于研究可持续发展问题，我认为，新阶段实现可持续发展应当有两个基本性目标：一是建立在质量和效益基础上的较快发展；二是要以人为本，发展的成果要服务于人的基本需求。

　　进入新世纪以来，我国的可持续发展面临着日益增强的两大压力，其一是资源环境约束的压力越来越大，其二是全社会基本公共需求全面快速增长的压力正在凸显。面对现实的两大压力，新阶段的可持续发展需要把握两大原则：

　　1.经济增长要在资源与环境可承受的条件与约束下进行。就是说，在现实资源环境约束加大的情况下，过快的经济增长速度不是好事。这是因为，进入新的发展阶段，以牺牲资源和环境为代价的快速经济增长不仅会大大削弱中长期可持续发展能力，还将不断加大经济社会风险。为此，不能以GDP的快速增长掩盖高消耗、高污染的粗放型经济发展问题；不能以当前高增长、低通胀的良好发展态势掩盖经济结构的扭曲和资源配置效率的损失；不能以发展重

　　2.经济增长要在广大社会成员基本公共需求满足程度的条件与约束下进行。就是说，进入改革发展的新阶段，在全社会基本公共需求全面快速增长的现实约束下，重视经济增长而忽视社会发展的路子很难走远。这是因为，能否逐步满足全社会的基本公共需求不仅是可持续发展的重要条件，更是可持续发展的重要目标。应当清醒地看到，我国消费率长期过低，收入差距、城乡差距不断扩大，经济社会发展不平衡的矛盾有所增加，都与基本公共服务不到位、基本公共产品短缺直接相关，这在一定程度上成为制约我国实现可持续发展的重要因素。

　　两大压力背景下的可持续发展问题，其实质是新阶段政府作用的有效性问题。适应可持续发展的要求，要把政府工作的中心和重点放到基本公共服务上，以创造良好的经济社会环境，以关注民生为目标提供基本而有保障的公共产品，全面实现政府转型。

　　二、如何客观估计政府主导的经济增长方式对实现可持续发展的影响

　　在2003年SARS危机中，我们提出我国的经济增长方式要实现由政府主导向市场主导的转变。近几年的实践说明，经济增长方式转变的滞后，是新阶段可持续发展面临的主要问题。

　　1.政府主导的经济增长方式成为新阶段可持续发展的主要体制障碍

　　历史地看，在我国市场经济体制建立的过程中，政府主导的经济增长方式是多年来经济快速增长的主要动力。但是，随着改革发展的不断推进，政府主导的经济增长方式的积极作用在减少，负面作用越来越突出，并在一定程度上成为近几年经济过热、土地失控、资源浪费、环境恶化以及宏观经济波动的重要原因。就是说，进入改革发展新阶段，政府主导的经济增长方式及其运行机制，已经是弊大于利、难以为继、非改不可。这里，仅以两个问题为例：

　　(1)由于政府对要素配置与定价不适当的行政控制，使要素部门的市场化改革严重滞后于产品部门的市场化改革进程。由此，造成要素市场的扭曲与失衡，并使资源环境的约束性矛盾明显突出。

　　(2)由政府主导的投资过快增长的体制性问题尚未根本解决，地方政府的投资冲动具有一定的普遍性。因此，稳定投资增长的关键，是稳定政府主导的投资增长。

　　2.政府主导的经济增长方式不利于更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用

　　我们知道，在市场经济条件下，以价格信号为主导的市场机制比政府不适当的行政干预更为有利，更有效。当前，由于政府主导的经济增长方式和运行机制尚未根本改变，政府仍然掌握着重要资源的配置权，并严格控制重要的生产要素价格。由此，使资源的价格不能反映资源稀缺程度和市场供求关系，不能反映生产和使用过程中环境污染等外部成本的问题。这样，不仅误导了企业，而且破坏了市场配置资源的功能。相反，如果资源的稀缺性、环境的成本能够通过价格信号反映在企业内部成本中，如果资源要素价格能够充分反映市场竞争的实际需求，企业的行为、政府的投资冲动就会受到市场机制的有效制约。

　　从转变经济增长方式的内在要求出发，要为形成良好的市场机制创造条件。例如：第一，推进资源价格等相关改革，建立以市场为主导的资源要素价格形成机制；第二，在严格环境监管的同时，注重利用市场机制，形成环境成本内部化的制度安排和促进节能减排的体制机制建设；第三，加快推进投资体制改革，落实企业投资的主体地位，进一步规范政府的投资行为，尽快建立政府投资决策责任追究制度；第四，加快垄断行业改革，严格限定国有垄断经营的范围，降低门槛，引入竞争。

　　当前，人们关注社会领域的公平问题比较多，但也要看到，由于行政垄断、权力寻租造成的经济运行中的某些不公平性问题对可持续发展的影响更大，它既损害了经济发展的整体效率，又放大了社会领域的不公平。为此，应当充分估计进一步的市场化改革对实现可持续发展的重大作用。

　　三、如何通过行政管理体制改革，尽快实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变

　　进入新阶段，着力推进行政管理体制改革已经成为全面制度创新的重点。面对新阶段可持续发展的现实压力和突出问题，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，已成为行政管理体制改革的重大任务之一。

　　1.适应新阶段可持续发展的要求，需要大大强化政府的经济性公共服务职能。在我国经济体制转轨的新阶段，政府在可持续发展中有效性的发挥，应当通过提供良好的经济性公共服务，以为市场主体的公平竞争创造良好的政策环境和制度环境。从可持续发展的现实需求看，要重点强化国家的经济战略职能。如，切实加强政府的中长期战略规划职能、国家的能源战略职能、对外经济战略职能等。与此同时，需要加强政府的市场监管职能，实现市场监管的有效性，实现政府主要以政策工具调控市场，以使政府的

　　2.加快建立公共服务体制。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快建立公共服务体制，不仅可以有效地缓解城乡差距、贫富差距，还可以在提升人力资本、促进消费、拉动内需等方面发挥重要的作用。从改革的现实需求看，在完善市场经济体制的过程中，加快建立公共服务体制，能够尽快建立可靠的社会“安全网”，形成解决民生问题的体制保障，使市场化改革获得更为广泛的社会支持。从新阶段的可持续发展和建设和谐社会的现实需求出发，我们一再主张把建立公共服务体制作为新阶段改革的基本目标之一。

　　3.调整和改革中央地方关系以及与此相联系的干部考核机制。新阶段经济增长方式的转变，不仅涉及到政府和市场的职能边界，而且涉及到中央政府与地方政府的职能边界。现实经济活动中经常出现的中央宏观调控目标与地方政府行为方式的矛盾和问题，深层次的原因在于现行“以经济总量为基础”的中央地方关系，以及与此相联系的干部考核机制。一方面，在现行的中央地方财税体制下，地方政府的投资扩张冲动具有一定的客观性。由此，不时的投资反弹并引发经济波动的风险不可避免。另一方面，在现行的干部体制下，GDP政绩仍是官员升迁的重要条件，这不能不使行政权力与具体的经济活动捆绑得太紧、纠缠得太深，并由此产生各种经济的扭曲行为，以及某些体制性机制性腐败问题。为此，应当尽快实现中央地方关系由“以经济总量为基础”向“以基本公共服务均等化为导向”的转变，严格规定各级政府的公共服务职责，并建立以公共服务为导向的干部政绩考核机制。

　　当前，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变，必然会涉及行政干预过度、行政垄断过多背后的政府利益和部门利益、行业利益的问题。为此，应当尽快实现政府决策和执行的公开与透明，建立有效的监督体制。切实解决这些问题，需要着力推进行政管理体制改革，更需要积极稳妥地推进政治体制改革。

　　(迟福林，中国(海南)改革发展研究院执行院长，研究员)