刘尚希：地方政府不听中央话不能归咎于财政体制

    刘尚希　财政部财政科学研究所副所长

　　对地方政府行政执行力的判断，不能简单套用“利益博弈论”来分析，更不能把地方利益之争简单归咎于财政体制。与其说是地方与中央进行利益博弈，倒不如说是宏观调控与中国特色的“双重竞争”机制不相适应，才造成了所谓的地方政府“不听话”现象辨识：

　　行政执行不力，地方利益作怪？

　　行政执行力是当前广泛关注的一个话题。许多的经济社会现象似乎表明我国政府的行政执行力存在缺失，因而就有了中央决策出不了“中南海”之说。较为学术化的一种表达就是地方在与中央进行利益博弈，根据地方自身的利益来取舍中央政策，于是就有了执行政策“断章取义”、“虎头蛇尾”、“形式主义”、“弄虚作假”等种种描述，方方面面的现象串起来就构成了行政执行不力的充分证据。

　　然而，证据的陈述替代不了原因的分析。当前行政

执行力不足作为一种结果，是多种原因所导致的，如思想作风和工作作风问题、腐败问题、利益考量问题、监督机制不健全问题、决策方案不合理问题、个人素质问题等等。其中，有一种看法颇为流行，那就是地方政府成为一个相对独立的利益主体，中央政策总是在地方利益的挤压下变形走样。在谈到

宏观调控时，批评的矛头几乎都是指向地方政府，如投资增长过快、房地产过热、生态环境恶化等等，都是地方政府追求地方自身利益的结果。甚至有的认为，地方政府变得像一个企业，政府行为企业化，过多地介入经济建设领域，妨碍了市场有效地配置资源，而对于那些具有负“外部性”的问题，如环境污染、安全生产常是得过且过；对于具有正“外部性”的问题，如义务教育、公共卫生，则是能放手则放手，甚至把一些公共服务交给了市场。

　　上述判断不能说没有道理，但总觉得说服力相当有限。在“地方利益”的涵义、地方政府为什么追求地方利益、地方政府是一个什么样的利益主体等问题得到清晰的理论解释之前，轻言是地方利益所致，恐怕有失逻辑上的严密性。

　　归谬：假如没有地方利益“作怪”

　　地方政府的行为是对当前制度和政策环境的自然反应，是否为了自身利益而“故意”与中央作对，还需要深入研究才能下结论。如果地方政府的行为是错误的，那从逻辑上看，就意味着当前的体制和政策环境有问题。显然，这样就无法解释我国改革开放以来所取的巨大成就。

　　事实上，我国经济的快速发展与地方政府发展经济的积极性，与地方政府的投资冲动是分不开的。迄今为止，地方政府依然是我国经济快速增长的重要动力，尽管地方政府的行为时而显得有些“格格不入”。如招商引资、开发区热，虽然产生了各种负面作用，但也不得不承认，地方政府的这些行为大大促进了经济增长，尤其对那些市场功能还相当弱小的地区而言更为明显。设想一下，如果地方政府对经济增长不再感兴趣了，那我国的经济将会是一种什么样的格局呢？

　　我国的改革是以分权为主要路径的，正是分权使地方政府逐渐地具备了发展的能力，并使地方政府之间形成了一种相互竞争的机制。在市场竞争机制还不足以推动经济增长时，地方政府之间的竞争机制弥补了这种不足，使我国经济保持了强劲的动力。这是一种中国特色的“双重竞争”机制。在分权改革的早期，这种竞争带有较浓的行政色彩，因而大量出现了运用行政权力进行地方封锁、区域割据的现象。到上个世纪90年代，随着对市场经济的肯定，以及市场发育的加快，为改革地方政府之间的竞争方式奠定了基础。自1994年分税制改革以来，地方政府之间的竞争越来越以市场竞争为基础，行政色彩淡化，区域封锁的现象大大减少。因而，在全国统一市场基本形成的框架下，地方政府之间的竞争是值得肯定的。

　　探源：政府规制与“双重竞争”的断裂

　　任何竞争都会产生副作用。我们可以参考西方市场经济国家的做法和经验来规制市场秩序，使之形成有序的竞争；而对于政府之间的竞争如何进行规制，我们缺乏经验，现行的做法是依靠“宏观调控”来不断地调整、约束和引导地方政府的竞争行为。

　　众所周知，宏观调控具有随机性，难以预期。事后的、随机的、“一刀切”的宏观调控往往使地方政府措手不及，成为地方发展经济的一种巨大“风险”，因而地方在尽力规避这种风险。这种规避行为从政治集权的视角来看，自然是一种“不听话”的表现。宏观调控要求达到的效果是“齐步走”，就像士兵在操练一样，令行禁止。可我国经济的区域差距相当大，市场发育水平悬殊，在未禁止即许可的情况下，各地争先恐后抓发展，有的跑得快，有的跑得慢，有的地方刚起步却听到了喊“停”的口令。此时，跑得快的由于惯性，听到口令也刹不住；而跑得慢的却不甘心，还想跑，认为我这个地方工业化才刚起步，投资不是多了，而是少了，变着花样上项目。这样一来，宏观调控的各种政策措施就显得变形走样了。

　　因此，与其说是地方利益在与中央博弈，倒不如说是宏观调控与中国特色的“双重竞争”机制，尤其是与地方政府间的竞争不相适应，进而造成了大家普遍感受到的地方与中央的矛盾，造成了所谓的地方政府“不听话”的现象。多重复杂的因素使地方与中央的矛盾变成了一种“复合的矛盾”，相互交织，像一团乱麻，剪不断、理还乱。

　　出路：改革抑或倒退？

　　面对上述复杂的局面，把地方政府的行为一概斥之为“错误”，只要“不听话”就是与中央对抗，显然是欠妥当的。如果以此为前提来强化中央的宏观调控，并借此来加强中央的权威，恐怕会适得其反。中央的高压会使地方政府“服气”、“认错”，但是不是从内心深处服了，那还未必。如果是口服而心不服，则只会使地方政府行为变得更加扭曲。事实证明，中央“杀一儆百”的效应在递减。这样长期下去，反而会有损中央的权威和威信。

　　落实科学发展观，实现全面、协调和可持续发展，充分发挥地方积极性是关键。市场化改革实质上就是以一种制度化的形式给社会放权。既然放权了，自然就会产生“不听话”的情况，市场、企业会不听话，地方政府有时也会不听话。从政治上看，地方政府作为政权组织，应该是不许存在“不听话”的现象。但从经济角度看，地方政府是经济发展的组织者、推动者和引导者，长期以来实际上也是参与者，地方政府发展经济的积极性是一种十分宝贵的资源。

　　问题是我们如何正确看待地方的积极性？如何引导好这股动力？如何规制好政府竞争行为？对于地方政府有违科学发展观的“不听话”现象，是简单地批评、指责甚至压制，还是区分不同问题的性质，分清主次，把地方的积极性保护好、引导好？显然，答案只能是后者。有人把地方政府“不听话”归因于追求地方利益，进而归咎于分税制财政体制，主张改革现行财政体制，实行纵向的“收支两条线”，收入都集中到中央，使地方政府不再有“地方利益”，企图以此消除中央与地方矛盾。不言而喻，这是要退回到计划经济时期的统收统支体制上去，与市场经济要求的分权改革是背道而驰的。

　　事实上，当前出现的“乱象”，不是财政分权改革的必然结果，而是其他方面的改革与财政分权改革不匹配导致的。如全国的财政支出1/4是中央花的，而3/4是地方花的，看起来地方拥有充分的支出决策权，但高度集中的投资审批体制，使地方的支出决策权大大缩小，即使有钱，地方也难以根据实际情况来自主决策，不得不变着花样上项目。因此，地方的一些“违规”、“对着干”、“不听话”未必是一种故意，而是反复权衡作出的抉择，也是迫不得已而为之。

　　总之，当前地方与中央之间的矛盾，不能简单地用“地方利益”来涵盖，再以所谓利益博弈来分析；不能把“地方利益”简单地归结为财政体制所致，误导下一步的财政改革；更不能随意上纲上线，以损害中央权威来定性。解决这一问题的唯一出路，就是深化改革，尤其要加快投资体制改革，完善宏观调控体系，强化产业政策导向。唯有如此，地方政府的行为才会“合理化”，地方“不听话”的现象才会大大减少，地方与中央两个积极性才可能形成合力。

　　《人民论坛》( 2007年第5期 )

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