党国英：解放农民的故事没有讲完

　　纪念邓小平南方讲话十五周年中国之路之三农问题篇

　　中国社科院农村发展研究所研究员　党国英

　　改革就是解放生产力，这是标准的官方改革哲学信条。解放生产力的重要方面是解放劳动要素或劳动者，这是经济学的逻辑。

　　中国农村改革正是解放农民、减弱政府对农民和农村的直接控制的过程。农村发展的一切成绩皆因解放农民；一切问题则皆因这种解放程度还很不够。

　　农民的解放甚至成为中国经济向前狂奔的最重要的引擎。改革产生的最大的资源配置效益就是因为农民从低效益的农业部门走到了现代城市经济部门。农民工的工资由供过于求的国内劳动力市场决定，但城市经济部门的产出收益却由世界市场来决定，由此产生的巨大收益已经支撑中国经济20年，再支撑20年也不算难。

　　争论一直在低调进行

　　农村事务的低调门争论有好处，也有坏处。好处是农村政策大体保持了连续性，学者的某些浪漫主义观点不至于影响国家政策；坏处是某些农村政策的保守性也不容易得到纠正。

　　然而，除了有关政治家、官员和农村事务学者，其他领域的高端人士所关注的多是金钱堆积的领域，农村事务的争论似乎成了技术含量低的小儿科话题。

　　中国农村改革争论总在意识形态层面和技术化层面相结合的领域展开，有时候意识形态气氛浓一些，有时候技术性强一些。但和其他领域的争论相比，一个明显特点是争论调门不高。可以说关于农村改革的争论与“第三次改革大争论”没有直接关联。低调争论原因在我看来颇有意思。农业是一个传统产业，没有多少官员们会说自己不懂农业，于是，学者的争论不大能明显影响政策。曾经有学者对某一时期粮食政策和农村金融政策提出不同看法，最后结局竟是学者缄默不语。金钱堆积的金融领域就不同了，因为政府不那么自信，学者的调门就高了起来；调门高了可以从政府那里争到注意力。农村事务的低调门争论有好处，也有坏处。好处是农村政策大体保持了连续性，学者的某些浪漫主义观点不至于影响国家政策；坏处是某些农村政策的保守性也不容易得到纠正。

　　从1978年开始，对农村改革性质的根本怀疑从来没有消除过。有几位大学教授坚持认为人民公社制度似乎不那么坏，土地承包制不那么好。他们的主要理由是两个:一是说人民公社时代有农田基本建设的辉煌成就；二是说现在有那么几个富裕村并没有搞土地承包制。我们不敢恭维这种观点。中国农民为学大寨付出了多大的代价？在我看来，考虑到那种巨大代价，我们宁愿不要那些成就。至于富裕村的成因，还是资深农村政策专家段应碧先生说得好，富裕村之所以富裕不是因为他们没有搞承包制，而是因为他们有了工业基础后可以支撑集体耕作方式的低效率。显然，反对改革的人士一旦被权力幻觉蒙住了双眼，基本逻辑也完全不顾了。

　　土地承包制就完美无缺么？自然不是。我把承包制改革叫做“半截子”产权改革。据有关人士的回忆，前任人大常委会委员长万里先生在推动安徽承包制改革之初，就打算下一步改革要把耕地还给农民，形成农民完整的土地财产权。几年前党内还有几位退下来的老同志呼吁建立多元化的土地财产权，其中包括将宅基地和耕地的永久使用权划归农民所有。但是，目前农村土地政策还没有进一步调整的迹象。留美经济学家文贯中近些年撰文详尽分析过建立农民土地财产权的好处，回答了一些持反对态度人士所提出的疑问，我看他的意见很有说服力。文贯中先生问我:这样一种利国利民的政策为什么就不能采用呢？是啊，谁能回答他呢？也许是渐进改革的步子还未能踏到这一步？

　　中国改革辉煌成就的一部分是农村变化和农民整体生活水平提高，其中土地承包制改革功不可没。在启动农村改革后的20多年里，我国主要农产品大幅度增长，贫困人口由5亿人以上减少到2000万人左右。农村经济结构调整取得显著成绩，重要粮食生产基地已经稳固形成，一大批农业龙头企业迅速崛起，农业专业化获得长足进步。近几年城乡经济关系发生重大变化，农村城市化的速度显著加快，农村人口的绝对数量按照每年1.6%的速度减少。这样一个成就为世界历史所罕见。

　　否定改革的先生们难道看不到农村的变化么？支持他们观点的主要诘难之一是改革开放以后城乡收入差距的扩大。是的，这是不好的现象。可是能用这个现象否定改革么？我看不能。我以为，城乡收入差距扩大的根源在于农民隐性失业问题严重，农民有效工作时间大大少于城市居民。据我匡算，城乡劳动力在劳动时间上的差距要大于收入上的差距，由此产生的收入差距本身是必然的。不合理的方面在于我们没有采取更积极的城市化政策，没有下力气打通城乡劳动市场的分割。所以，城乡收入差距的扩大不是改革的失败，而是改革的不够。

　　中国农村在1988年开始试行村民自治制度，1998年全国人大正式通过了村民委员会组织法。这项改革从学术研究领域到社会大众，从基层官员到高端决策者，有不少人付出了辛勤劳动，也取得了可观成绩。但同样在这些范围也有相当大的意见分歧。有位经济学家平时几乎不关注农村问题，但却在一个场合否定村民自治的意义。还有人拿一些地方农民对选举的冷漠与贿选现象的发生来否定这个改革的意义。这种意见受到研究者的批评，也为现实所否定。说实话，中国农民对新事物的理解和接受能力与城市居民并没有重要差异，所以，否定中国农民对民主政治的需求和行动能力，就是否定在全中国发展民主政治的可能性。

　　中国农村改革对农村社会稳定的作用是积极的，还是消极的？这也是一个大是大非问题。正如一些学者的调查报告所反映的状况，农村社会稳定形势比较麻烦，有的地方形势比较严峻。但平心而论，我们绝不能说改革之前的农村社会局势更值得称道。那种高度紧张型的稳定只有表面的平静。改革之后我们感受到的不安定，重要原因是农民有了更多的表达自己权利的机会和空间，少数农民开始诉诸行动。例如，土地权利维护是农村社会冲突的一个重要方面，但我们该知道，在改革之前我们的政府占有农民的土地何曾给过农民补偿？

　　近些年关于农村改革还有一些技术层面上的争论，如粮食生产平衡问题、农村环境问题、快速城市化的社会经济承受能力问题等等。限于本文篇幅，这里不再一一讨论。

　　农村改革还有什么难题？

　　农村事务看起来复杂，但换个角度看也很简单，它归根到底是一个农村生产力要素进一步解放的问题。土地、劳动和资本的市场没有形成是一切问题的症结所在。

　　我们肯定农村改革的成就，绝不是说农村没有问题。相反，农村改革任务还相当紧迫，要解决的问题还很多。农村事务看起来复杂，但换个角度看也很简单，它归根到底是一个农村生产力要素进一步解放的问题。土地、劳动和资本的市场没有形成是一切问题的症结所在。记得在几年前的一次讨论会上，一位资深农村研究学者竟说农村问题成堆是因为市场化改革搞坏了。我的看法刚好相反。试问，农村几大生产要素哪一种被“市场化”了？国家的许多农村政策难落实，不得不经常使用行政手段干预农村经济，不正是因为农村经济市场化程度低么？

　　首先看土地要素。农村土地产权关系不清晰，未能建立保护农民土地财产权的法制基础，以致农村土地承包管理和国家土地征用中经常发生侵害农民土地财产权的现象。土地要素流动未能引入市场机制，农民利用土地的行为发生扭曲，土地资源成为地方政府树立形象工程、攫取农民利益的手段，造成土地资源的严重浪费。按我依特别方法估算，建国以后所占用的农民土地折合成货币价值，总额应该在20万亿之上。目前，在国家实行“世界上最严格”的土地管理制度的情况下，乱占滥用土地问题还是得不到解决，基本原因是土地的初级使用价格完全不能反映土地资源的稀缺性，合理的定价机制不存在。

　　其次看农村的劳动力市场。我们惊叹中国农民在重重限制之下走出家门、走向城市、为自己的未来努力奋斗的精神。近几年国家政策有了大调整，特别是今年国务院57号文件在维护农民工权益方面又迈出了重要一步。但是，从总体上看，国家仍未能确立积极的城市化政策，户籍制度改革严重滞后，农民工权益仍受到广泛侵害，农村剩余劳动力转移障碍未能根本消除。城乡就业市场不统一，农村居民和城市居民就业机会不平等，农民在各类劳动市场上受到广泛歧视。

　　再看农村资本市场。这个领域几乎是一片荒芜。当年农村合作基金会退出舞台之后，各大商业银行也陆续在不同程度上告别乡村地区，农村信用社也未能承担支援农村发展的重任。只是今年国家才出台了一系列支持农村金融发展的新政策，开始放活农村资本市场。

　　此外，农村乡镇公共管理体制不适应农村发展的需要，乡镇政府机构和事业单位的职责不清，公务活动效率不高。省以下的分税制体制尚不完善，导致产粮地区县乡财政困难，政府债台高筑，特别是落后地区的县乡政府财政难以为继，严重制约农村公共服务有效开展。农村社会保障体系不完善，农民社会保障水平远远低于城市居民水平。国家“五保户”扶助政策、农民“低保”政策、特困户救助政策以及扶贫政策政出多门，缺乏统筹协调。国家支持农业的体制机制尚不健全，农业投入管理问题严重，投入主体的“缺位”和“越位”并存，投入效率不高，农民仍未平等地享有公共财政的福利。

　　在市场化基础上扶持农业

　　首先要下决心解决“半截子产权改革”问题，深化农村土地制度改革，充分保障农民土地财产权，健全土地流转秩序。规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。

　　今后农村改革的基本任务仍然是解放农民，解放农村生产力。政府工作的核心应该是坚定不移地把农村市场化改革进行到底，在市场化基础上建立国家扶持农业的政策体系。

　　首先要下决心解决“半截子产权改革”问题，深化农村土地制度改革，充分保障农民土地财产权，健全土地流转秩序。与各项渐进改革政策相衔接，可以考虑延长土地承包年限到100年，待条件成熟以后，进一步深化所有权改革。设立土地法庭，扩大法院对土地民事纠纷的管辖范围。借鉴发达国家的经验，制定土地(或土地使用权)交易价格条例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。要保证土地开发商按照竞争性价格获得土地使用权。采取更积极的措施建立失地农民的社会保障制度。土地承包权的流转要进一步市场化，但国家在一定时期里要规定农业土地使用规模的最高限。

　　其次要尽快统一城乡劳动力市场，实行更积极的城市化政策，减轻农村隐蔽性失业状况，加速农村剩余劳动力的转移。尽快取消现存城乡分割的户籍制度，建立不含身份歧视的城乡统一的人口登记制度。将是否拥有或使用城市“标准住房”作为城市居民登记的唯一条件。部署由户籍制度改革引起的城乡利益关系调整工作，逐步实现城乡居民的社会权利平等。

　　在坚持现有农村金融改革方针的同时，今后要着力提高农民对金融服务的需求能力，实现农村金融市场供需双方的有效对接。“物权法”立法要解放思想，允许农民的土地承包权成为贷款抵押物，金融监管部门要制定出有利于农民保护土地财产权的抵押条例。

　　在建立农村要素市场的同时，要完善国家支援农业政策，建立国家支援农业的长效机制。建立国家财政、金融和保险三足鼎立的支农体系。完善省以下的分税制，通过法制建立健全省市政府对农业主产县的财政支持机制。在加大国家财政支农力度的同时，要整合财政支农资源，改变支农渠道“缺位”与“越位”并存、支农项目过多过小、细碎分割的问题。要坚持公平正义原则，通过循序渐进的改革措施让公共财政服务范围全面覆盖农村社会。

　　完善乡村治理结构，提高乡村治理水平。尽快修订《村民委员会组织法》，完善选举程序和罢免程序。村级公共机构设置要给地方一定的自主权。乡镇事业单位可以通过市场化、社会化和收归上级政府直接管理等多种途径从政府序列中剥离出来。农业技术推广方面的单位可以直接归全国农业大学系统垂直控制，国家将农业科技推广的经费全部拨付有关农业大学。允许合作社介入农民权利维护工作，把农民