党国英：户籍改革 通过控制住房来控制城市人口

　　党国英　中国社会科学院农村发展研究所

　　编者按

　　我国于1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本准则，公民除就业、升升学、工作调动等可以迁徙外，一般没有选择居住地的权利。40多年过去了，随着市场经济发展，目前国内流动人口已有1.3亿之众，逐步放宽了户口迁移限制，引导人口的合理有序流动已经成了各界共识。早在2005年，公安部高层已经透露户籍制度改革的思路，拟取消农业、非农业户口的界线，探索建立城乡统一的户口登记管理制制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。

　　作为知名的三农问题专家，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英对城乡二元制结构之下的户籍管理制度关注多多年，结合当前社会经济政策发展状况，他形成了个人对户籍制度改革的系统思考，其意见多见诸各类正式媒体以及研讨会上。鉴于户籍改革的挑战性，又与国国家利益密切相关，党国英先生以个人身份草拟改革方案建议稿，希望借此抛砖引玉，听取各方的批评与建言。党国英先生是本报长期合作的专栏作者，在广大读者者中深孚声望，本报认为这种民间思考方式颇具建设性，因此特别刊出党国英先生的文章并附录建议方案的全文，希望有助于公众厘清户籍改革的整体轮廓——尤其其在全国各地陆续出台局部的户籍宽松管理政策的背景下，让公众得以形成和理解户籍改革的全局观，从而认识到户籍改革必然是一个“渐进改革的方案”，这是很很有必要的。

　　户籍制度改革要避免浪漫主义

　　题记与解释

　　户籍制度改革讲了很多年了，到现在还不好说有什么人铁定地赞成目前这个制度。但为什么到现在也没有形成一个方案，更不用说形成一个法律文件？前年公安部的首长就谈过一些不错的意见，但后来也没有进一步的消息。去年国务院关于农民工权益保护的文件又回避了户籍问题。对于户籍制度改革步伐的蹒跚，我看一方面的确是有难处，因为涉及的利益平衡问题比较复杂；另一方面可能是技术思路有些问题。能不能像有的改革一样，把户籍制度改革放一放，到什么时候水到渠成，让它自然化解？我看不能。有这个想法的同志无非是说等经济发达到一定程度后来化解这个问题，但我们已经看到在我国经济发达地区并没有解决这个问题，反倒使这个问题更加复杂了，例如，那里的户籍壁垒不仅发生在城乡之间，也发生在农村社会内部。可见，我们不能等。

　　持浪漫主义想法的同志常常对“壁垒”恨之入骨，因此会提出很激进的改革设想。但我认为户籍制度也应有一个渐进改革的方案，不能想在一个早上解决所有问题。激进的改革可能又是一纸空文，不能得到实际落实。

　　在思想上要有这样一种观念:壁垒不见得总是坏东西，有的社会壁垒要消除，但有的社会壁垒就不可能消除，甚至还是社会发展的需要。一个小姑娘在同样一张沙发上一屁股坐在爷爷旁边，爷爷高兴；但一个下属一屁股挤坐在上司旁边，上司就不高兴了。这就是一种壁垒。一个社会会有各种各样的壁垒，有的壁垒不仅不会对社会有很大危害，反而可能会降低社会的运行成本，提高社会运转的效益。所以，我们要正确看待社会壁垒。但是，我们国家户籍制度从城乡分割的层面上看，可以说是一无是处，有的历史上的“好处”，也是虚假的，现在对它进行改革是完全必要的。不过，我也不赞成城市不设立任何门槛，只是门槛要有某种公正性，特别不能以先天的家庭出身做门槛。此外，门槛也不是绝对的，在一定过渡期里门槛可以高一点，过渡期结束后就可以低一些；还有的门槛在过渡期结束后可以完全取消。

　　正是基于上述理念，我才提出上述户籍制度改革的一些具体设想。

　　改革的基本技术性思路是通过控制住房来控制城市人口。我以为再没有比这更好的办法。一个城市政府连住房也控制不了，又怎么能控制人口？用这个办法的前提，就是要对住房情况掌握清楚；户籍登记机关要有一个社区住房清单。现代社会，即使不做户籍制度改革，一个社区政府也本来应该掌握住房情况。在计算机技术普及的情况下，做这项工作也不难。

　　对于这个方案，人们会提出许多疑问，但最重要的疑问是会不会发生一些人以“投机”的方式很容易地获得一些大城市的户籍？例如，一户居民在上海租用了1个月标准住房，获得了上海户籍，开始享有上海的各项社会福利，然后放弃标准住房，随便住在什么地方。政府还要为这个人提供廉租房、提供最低生活保障。可以设想，如果这个目的容易达到，会有成千上万的人拥向上海。这个建议稿估计到了这种情况，一些条款(如第五条、第九条和第十四条有关内容)就是为防止这种情况而提出的。有了这样一些规定，城市人口不会盲目扩张；户籍人口的机械增长的速度与标准住房的建设速度相关联。除非标准住房供应的速度过度膨胀，否则户籍人口不会因此项改革而急剧膨胀。

　　按照这个改革方案，一些城市的住房价格会上升，房租也会上升，但这是没有办法的事情。但从长期趋势看，这个方案不会对房价有重要影响。

　　这个方案实际上给一些人进入条件好的大城市设立了门槛，这似乎显得违背了“迁徙自由”原则。但是，从渐进改革的角度看，这个方案已经有了极大进步，因为这个门槛是针对所有人，而不单单是针对农民。从长期趋势讲，这些门槛也会降低；只是在过渡时期内给地方一定的设立门槛的自主权。

　　这个方案与过去相比有进步、易操作、方向正确，容易平滑过渡到终极目标。所谓终极目标就是一个公民或一个公民家庭，只要在进入一个城市居住，且住所符合城市规划标准，就必须允许其登记为户籍居民，并很快享有各种权利。我所设计的方案保留了一定的门槛，还给地方留下了抬高门槛的一定的自主权，但到条件成熟以后，这些门槛可以取消。关键在于这些门槛并不是专门针对农民的。

　　按这个方案，一些收入较好的城市务工农民很容易成为户籍居民。例如，已经住在城市的商贩、技术工人，都有可能成为户籍居民，城市政府应该欢迎他们。不要担心城市因此会不堪承受，因为这些人早已住下来了，城市早已承接了他们，只是他们没有取得户籍居民身份而已。如果说城市扩容太快，那也是城市政府规划的标准住房建设规模太大；既然盖了房子，就应有人居住，否则岂不是浪费？这些人口也有能力纳税，或者有可能纳税，他们自然应该享有城市提供的公共福利。

　　我不赞成搞“贫民窟”。也就是说，我不赞成大量人口拥向少数大城市，随便居住在临时的破败的建筑物当中，或者像印度的一些城市一样，干脆让一些人露宿公共场所。理由是，第一，目前已经事实上存在零散的“贫民窟”，如果有鼓励政策，“贫民窟”的规模会更大。第二，“贫民窟”居民大量存在，城市政府事实上管不了他们，结果他们就成了城市的边缘人口，这样等于把全社会的“二元结构”复制到了城市，问题还是没有解决。这些人口的子女的成长将极为困难。第三，大规模“贫民窟”的存在会使大城市的产业结构呈现“大而全”的特点，劳动密集型产业会有相当规模，结果会挤压其他地方经济发展空间，加剧其他地方经济的“空心化”，不利于全国经济协调发展，结果导致畸形区域经济结构长期难以纠正，使国民经济发展遭受重创。放任“贫民窟”扩张实在是浪漫主义的想法，很不可取。

　　这个方案实施的两个技术关键，一是全国“纳税与社会保障账户”的建立，另一是住房的普查和“标准住房”的确定。我以为这样两件事情是社会管理的基础性工作，迟早要做，现在配合人口登记制度改革来做，正逢其时。

　　人口登记制度改革方案(建议稿)

　　一、现行人口登记制度在上世纪50—60年代逐步形成，经过几十年的运行，其缺陷日益明显，已经完全不能适应社会进步的需要，必须予以改革。

　　二、人口登记制度改革要“以人为本”，着力破除城乡分割的二元社会管理体制，保障公民的自由迁徙权利，为构造城乡统一的劳动市场提供条件。人口登记制度改革的核心是建立符合上述原则的人口属地登记办法。

　　三、改革方案要体现社会公正、地方自主、高效运行和简化管理的原则。

　　四、人口登记的主管机关是中华人民共和国公安部(或民政部，以下依惯例假设是公安部)及其地方分支机构。户籍登记的办理机关为地方公安局或其授权的派出机构。

　　五、人口登记分为户籍登记和暂住登记两种类型。公民一律在户籍登记地依照当地标准建立“纳税和社会保障账户”，并在户籍登记地行使公民的各项基本权利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。公民在异地获得暂住登记的，可以建立临时“纳税和社会保障账户”，其公民基本权利应在户籍登记地行使。

　　六、凡出生在中国国土的人都可以登记为中国公民。登记时要公民本人自愿。未成年人的登记可以有其监护人决定。

　　外国人要登记为中国的户籍居民，适用国家的其他相关规定。

　　军人及其一起生活的家庭成员的户籍登记，由公安部另行规定。

　　被刑拘的犯罪人员保留原居住地的户籍登记。

　　各类教育机构的学生如果居住在学校的集体宿舍，时间在半年以上，由教育机构为其办理当地户籍登记。

　　七、公民只能在一个社区进行人口登记，依据本方案的规定以及地方相关条例可以获得户籍居民资格，也可以登记为暂住人员。

　　八、公民必须在常驻地进行户籍登记。公民在长驻地必须居住在标准住房中，标准住房可以是公民的产权房屋，也可以是租住房屋。

　　标准住房必须由地方法规加以规范，其面积大小和位置可以由县级或县以上的地方政府规定，但家庭人均室内卧室和卫生间面积之和不应小于12平方米；单套标准住房的室内卧室面积和卫生间面积不得小于30平方米。标准住房的有关具体规定要与社会规划相衔接，并要遵守国家有关法律法规。

　　城市违章建筑、楼房地下室和其他办公用房不得用作户籍登记的标准住房。

　　一处标准住房只能登记一个户籍居民家庭，家庭成员可以是一个人，也可以是夫妻和其直系亲属。

　　已经在一个社区登记的户籍居民，即使其住房不符合标准，也应保留户籍居民资格。

　　“常驻地”是指一年中在标准住房居住半年以上的地方。但有关组织长期外派的工作人员与长期在外旅行人员可以在原长久居住地登记户籍。退休老人随子女异地居住可以在原居住地登记。居住在异地工作场所的人，不论时间长短，也在原长久居住地登记户籍。

　　九、一套标准住房在一定时间里内只能用于一次户籍登记。各地方政府可以对时间的长短自行规定，但时间最少为1个自然年。

　　十、地方政府为必须为户籍居民建立纳税和社会福利账户，以记载户籍居民的公共权益项目。

　　公民的社会福利账户分别由公共部分和私人部分构成。公共部分记载户籍登记地政府给公民提供的各项福利保障和其他利益。对于新登记的户籍居民，账户中的公共部分与原账户有差异的，登记地政府可以延期实行新的标准，时间长短由当地政府规定，但除个别项目外其他项目最长不得超过五年。

　　新登记居民的子女应与其他居民一样立即享有接受义务教育的平等权利。

　　公民在登记地有义务向当地税务机关申报收入、交纳各项税收和其他政府规定的费用。

　　各地可以按照公民登记的时间长短确定公民的公共福利待遇程度，但基本公共服务应该在所有户籍居民之间保持公平。

　　十一、公民在拥有或租用两处以上标准住房的，必须将经常居住的一处标准住房作为法定居住地。

　　十二、在社区没有标准住房的临时居留人员不论居留时间长短，均在原居住地进行户籍登记，但应申请暂住居民登记，登记办法由当地政府规定。暂住登记不收取费用。

　　在宾馆、饭店以及其他符合规定的场所临时居住人员可以不直接向公安机关申请暂住登记，具体事宜由公安机关规定。

　　十三、异地户籍居民到新的社区从事有报酬工作的公民，在该社区如果没有标准住房，也应登记为该社区的暂住居民，其住所为工作场地住所。各地方政府应对工作场地住所的标准作出规定，以保障外来务工人员的身心健康。

　　有工作报酬的暂住登记人员在从事工作的，应按照国家规定交纳税收和其他有关费用，当地政府可以为其建立临时纳税和社会福利账户。暂住人员移居其他社区或返回原居住地时，临时纳税和社会福利账户随其转移。临时纳税和社会福利账户建立的具体事宜由国家另行规定。

　　十四、公民在一个社区不再拥有或租住标准住房，必须在当地注销登记，相关纳税和社会福利账户同时冻结。公民在一地注销户籍登记后，必须在一个月内完成在新的居住地登记事宜。

　　公民在一地注销户籍登记后如果没有在一个月内在新的居住地重新登记为户籍居民，其社会保障账户中的公共部分中的一定比例的数额将收归国家，并不再返还公民。比例大小由地方政府确定。

　　第二款情况下如果公民在异地拥有标准住房，公民必须在标准住房所在地登记为户籍居民；公民拒绝登记的，公安机关可以予以处罚，处罚办法另行由公安机关规定。

　　公民在一个社区不再拥有或租用标准住房，但仍在本社区工作的，其户籍登记变更为暂住登记，其纳税和社会保障账户也变更为临时纳税和社会保障账户。该公民及其一同生活的其他家庭成员应在拥有标准住房的地方重新登记为户籍居民。

　　公民因家庭破产等原因在户籍登记地丧失标准住房，并在异地也没有标准住房的，户籍登记地政府应为其提供廉租房或帮助其租用其他住所，并保持其户籍居民资格。

　　十五、农民在城市购买或租用到标准住房后，依照本方案可以登记为城市户籍居民，享有与其他新登记的户籍居民同等社会权利。

　　农民登记为户籍居民后可以保留在农村的承包地、宅基地和其他不动产。国家鼓励农民以合法方式将耕地、宅基地和其他在农村的不动产自愿转让他人，地方政府和村集体不得强制农民转让或没收。

　　农民耕地、宅基地和其他在农村的不动产的转让价格应由国家加以规范，其收入应合理分配，具体办法由地方政府规定。

　　十六、各地方政府依据本方案可以制定当地户籍登记管理办法和暂住人员登记办法，并报送国家公安部审批，经审批后方可实施。

　　十七、各地方政府依据本方案和其他相关法规可以制定当地的公民纳税和社会福利账户以及临时纳税和社会福利账户的管理办法，并报送

　　起草人:党国英　中国社会科学院农村发展研究所