刘以宾：对地方政府债务中的拖欠部分需另眼相看

　　■刘以宾

　　据《京华时报》报道：北京市人大财经委首次对本市各区县的政府监督调研报告公布。截至2006年6月底，北京市政府债务余额为数百亿元，其中区县债务占了近七成。这些债务基本用于市政基础设施建设、环境综合治理与保护、教育等方面。债务负担率超过20％，部分区县出现债务逾期无力偿还、以贷还贷、以贷还息、拖欠工程款等现象。调研还发现，个别区县未按借款合同规定用途使用资金，将债务资金用于补充企业资本金、偿还乡镇企业贷款或借给外单位使用。为此，市人大建议制定政府债务举债规模的量化标准，严格控制政府债务规模。

　　笔者曾有一个“主观”想法：除中央政府通过国债的方式向公民借债以实现积极的财政政策目标之外，地方政府一般是不应随便举债的。理由起码有三：其一，随意举债容易扰乱正常的地方财政秩序，导致本届政府不适当的政绩冲动和“寅吃卯粮”的短期行为，甚至为下届政府留下遗患。其二，企业向银行借债，目的是通过市场经营活动让资金增值，而且一般都有清晰的生产周期和资本增值周期，故在还本付息后尚有盈余，同时也便于借款者把握风险；而地方政府资金更多地用于基础设施建设、公益事业等等，这些项目不以营利为目的，不仅不具增值性，甚至以消耗性为主，因此在理论上看违背商业性贷款的运作规律，且无法保证其按期偿还的能力。其三，在商品经济社会，借贷是一个典型的市场行为，而地方城市并不具备“市场主体”资格，更无资格充任担保人。至于区县政府将债务资金用于补充企业资本金、偿还乡镇企业贷款或借给外单位使用，更是社会角色的混淆。

　　然而，地方政府通过多种途径举债早已成为全国各地普遍的现实，因此笔者也不得不怀疑自己上述想法的幼稚性。退一步说，地方政府保持适当的债务余额，权可认为是其履行职能的一种客观需要，是为百姓造福的途径之一。从这个角度看，地方

　　在真正的借贷市场上，借贷双方的法律地位和“市场主体”资格是完全平等的，借贷则是一种纯粹自愿、自主的经济行为。假如地方政府的贷款系来自外国政府、世界银行等等，对借贷双方的平等性以及自主性基本用不着怀疑，因为人家用不着、也不习惯于看政府脸色行事。而地方政府找国内银行尤其是地方性银行借钱，就需另当别论了。例如，这其中有没有行政干预以及违反经济规律的因素，有没有权力寻租的嫌疑？至于地方政府从“单位”借钱，更是匪夷所思：这算是真正意义的市场借贷行为吗？是什么样的“单位”有能力提供借款，他们是自主自愿的吗？他们有进行借贷行为的市场资格吗？

　　地方政府形成拖欠债务是一个多年存在的痼疾，关键是不能将这部分拖欠的债务与整体债务余额混为一谈，而更应“另眼相看”，看看它背后隐藏着什么东西。地方政府拖欠工程款、致使农民工多年讨要不到工钱、甚至对讨要者施以简单粗暴的现象，媒体曾多有披露。这其中，大概就不仅仅是地方政府债务管理不规范以及资金安排偶尔“失当”的问题。大量的事实使我们有理由认为：对于工程款拖欠继而对农民工工资形成拖欠，某些地方政府压根儿就没放在心上，甚至自工程上马之日起就是存心准备拖欠的。道理很简单，农民工是弱势群体，他们面对商人的拖欠尚无计可施，更何况面对权力强大的地方政府？企业也有赖债的，地方政府也有赖债的，但二者的心理基础以及对被拖欠者产生的危害肯定不同，“解决机制”也有所不同。不能说企业就可以无限期拖欠，但某些企业之所以拖欠，还是有其可以被“理解”的客观原因，例如市场突变、决策失误等等。而地方政府赖债，却几乎找不到任何可以被“理解”的客观理由。

　　地方政府无论对任何借款人形成债务拖欠，按照公平原则和市场借贷的游戏规则，都应承担契约中事先约定的经济责任和法律责任。假如地方政府可以“例外”或已经多有“例外”，已就不简单是借贷本身的问题，它足以扰乱市场秩序、阻碍经济法治建设进程；它足以损蚀政府形象，因为企业、公民常常是政府赖债最大的受害者。