巫继学：地方政府卖地冲动与新土地调控

　　巫继学

　　土地资源问题的严重性

　　伴随着中国经济体制改革与社会主义市场经济的建设，中国历年来都有大量农用土地转变为商业用地。应该说，这是市场经济建设中传统农业社会转变为现代工业社会、农村人口减少城市扩容所必然要经历的过程。然而，有一天，人们突然发现，农地失得太快了，太过份了。据《中国农业统计资料》计算，2001年每天大约消失76个村落，2002年大约为每天消失40个村落，2003年大约为每天消失43个村落。平均测算，近三年来，每天平均大约有57个村落从中国大地上结束了它的历史生命。与此相关的数据是，由于农田被大量侵占与不合理使用，从1996年至2004年全国每年减少大量耕地一说500万亩，一说1000多万亩，一说3630万亩。无论以那个数据衡量，形势都是异常严峻的，任由土地如此锐减，那末中国的耕地全部消失的日子不会遥远。由此也就不难理解，为什么现阶段我国有年均100多万农民失去耕地，有那么多农民生活陷入困顿。

　　依我的观察，近年来，资本那双狡狤的眼睛始终都没有离开农地，特别是私人资本与权力资本相勾结为特殊利益集团时，疯狂侵占农地的事就没有断过，几乎超出了人们的想象力。什么事绕到最后，都少不了侵占农地。房地产开发，当然要大量圈地；企业兼并，醉翁之意也在替换圈地；教育体制改革，几乎变成了占着原来的再大量吃进新农地建“大学园”的代名词；都市商贸城建设，原本就是打农地的主意；新农村建设，更是新圈地运动的新变种，而今，

中部崛起，也摇身成了狂吃农地的饕餮！刚刚处理过的郑州非法占地案其实并非个案，经查，广东省清远市石角镇政府在未办理建设用地报批手续情况下，非法征收农民集体土地；山西省太原市经济技术开发区管委会在富士康(太原)科技工业园三期项目供地手续尚未依法办理的情况下，非法批准该项目开工建设；太原市晋源区政府未采取有效措施制止山西太原万水物资贸易城和富丽装饰材料有限公司违法占用土地行为；河南省安阳市政府在安阳市莲花公司“四季花香生态园”项目违反土地利用总体规划确定的用途，非法批准先行实施建设。经监察部部长办公会议研究决定，对上述四起土地违法案件涉及太原市经济技术开发区管委会主任张金旺、清远市清城区副区长麦永联等8名有关责任人员给予纪律处分。其他涉嫌犯罪的3人，移送司法机关处理。

　　伴随农地大量转变为商业用地，目前中国的土地现状是：建设用地总量增长过快，工业用地低成本过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止。

　　回顾一下这段历史十分必要。中国大量圈地、大量吞食农田有三次高峰，都伴随着房地产业的大拓展：第一次发生在1980年代末至1990年代初，最后以泡沫房地产破灭而收场，至今在海南、珠海、广州、北海、上海、北京等地都留有那时的“烂尾楼”。第二次发生在1990年代后期至2000年代初，与此相伴生的是房地产的再度崛起，且一发难以收拾，从而导致中央政府不断推出收缩地根新政。第三次则始于近二年，由于中央政府的强制手段，特别是土地的“挂牌交易”刺激

开发商采取迂回战略，钻营政策空子进行疯狂圈地，这不可避免地引发现今更为严厉、更为有效的土地政策。在土地问题上，中央政府与地方政府的周旋与博弈从来都没有停止过，这期间宏观调控政策日臻完善。

　　许多开发商都说，大量圈地是城市建设与商业开发的需要，甚至不断地有“地荒论”出来煽风点火。国土资源部近年时不时都会有高层管理人员出面廓清事实，国家统计局也有相应公布数字予以印证。

　　地方政府卖地的动力源

　　大量土地从农田变商地，虽然审批的上下环节很多，操作的商业路程崎岖坎坷，但地方政府是有效的一线操控者，地就是经这只实权之手卖出去的。许多人都在问，究竟为什么地方政府如此倾心于卖地，如此急于将农地转变为商业用地？地方政府行为动因何在？答案异常明白，地方政府是土地出卖中最大的受益者。

　　首先，现行的干部

考核机制与升迁机制，为地方政府大搞政绩工程提供了强劲的激励动力。“发展就是硬道理”，仅就经济建设成就来讲，GDP增长成为一项硬指标。地方经济的繁荣程度，市场经济的发展状况，老百姓就业收入高低，都是地方干部的头等大事。当干部，走的就是官场的升迁路线，政绩好就能升官，升官反映你人生成功。加之社会舆论与宏观氛围的渲染，激发着各级领导干部理直气壮地去拼政绩。中国历来都有为官一方造福民众的说法，政绩好，说明为群众办事好，这是为当地老百姓办实事的行为。

　　其次，从计划经济转轨市场经济后，资源配置发生了根本性变化。农地，现已成为各地政府手中的唯一的宝贵资源。这大约是一个公开的秘密。家也大业也大，再大窟窿都不怕，大不了卖块地填平它！地方政府要想发展地方经济，要办地方的事，再也不可能向计划经济时代那样，伸手向中央要钱。要搞政绩工程，要解决地方财政困难，只能自己想办法。招商引资资源几乎用尽，银行贷贷后果堪虞，也只有自己能够掌控的农地最有挖掘潜力了。地方政府能够掌控的资源，就集中在土地、环境之类的自然资源上。要拼政绩，为老百姓办事，也只能动这块“奶酪”了，于是许多地方干部都在这方面“想辙”。碍于现行的法律法规，要想超常规、跳跃式地发展，公共行为下钻法律法规的空子，甚至违规违法成为一种时尚。于是，出现了郑州违法占地案与贵州某些地区牺牲环境案。

　　再次，在缺乏监督机制的前提下，在缺乏公共大众参预的环境中，地方政府虽然也有上级部门的领导，虽然也有法律法规的约束，但基本上是自己说了算。动自己管辖的资源，又是为群众办事，显得格外理直气壮。因而，“我的地盘我做主”之地方主义、本位主义极为盛行。如果说建设项目都在法律法规允许的范围内，又在地方政府管理的权限内，这不成问题，而问题往往出在越权越限，出在违法违规上。从已经发生的大量案例看，“先斩后奏”、“生米做成熟饭”是一种情况，“静悄悄地干”、“只干不说”是一种情况，“张冠李戴”、找“替罪羊”，是另一种情况。

　　最后，谁也不敢担保，在这些违法违规案中，没有权力资本参预其中，没有特殊利益集团在暗中涌动。只要不是浅尝辄止，只要不是有意回避，顺势追查项目审批开工与征地过程的始终，肮脏的权钱交易内幕必然显露于天下。从已经暴露出来各地的大量案例来看，业已证实了这一点。按照逻辑人们自然会想，如果是执行国家宏观战略规划与贯彻中央经济政策，如果是“公事公办”，为何要违规违法？为什么要超越党纪国法划定的“红线”？为什么要对上级主管部门“阳奉阴违”甚至撒谎？为什么要以“局部利益”对抗“整体利益”？由此人们不难看出，权力资本与私人资本的勾结，为特殊利益集团谋利益，就是上违规项目与大量征地暗箱操作的“潜规则”。

　　中国农地的社会责任与大量圈地的灾难

　　农地对于中国，背负着更大的生存责任，有着特殊的意义。尽管农地在不同国度其经济功能大体一致，但土地对于中国来讲，人均土地只有世界平均水平的1/3多一点，意味着占世界七分之一的土地养活着超过全世界五分之一的人口。土地，在这里主要担负民众的食物来源。也就是说，土地的食物供应比重高于世界绝大多数国家。这就是最大的中国特色！对于人均土地多的国家来说，它可以有很大比例的经济作物功能，加工业原材料功能，观赏、旅游、休闲功能，休耕功能。对于我国人均耕地仅为1.59亩来说，这些功能也存在，但食物供养功能是第一位的，占统治地位的。忽视这一点，就是忽视中国特色。那种克隆国外土地使用结构，效仿人均土地多的国家在城市建设，特别是房地产上的豪华占地的模式，注定是行不通的，短视地以经济权利执意运行，日后付出的历史代价将是沉重的，甚至可能是灾难性的。

　　由于建设用地特别是房地产开发中的大量侵蚀农地，从长期角度看，势必带来种种巨大的社会经济灾难。其一，房地产商大量圈地，会造成土地市场资源短缺的假象。由于国家对房地产开发的土地供应量是有限额的。某些商家对土地的囤积居奇，会减少土地市场的交易资源。一旦地价高企，他们便干起倒卖土地的营生。这种人为的破坏土地市场交易行为，是对市场经济公平公正的违反，是对市场交易规则的亵渎。这种恶例的通行，必然成为房地产发展的严重障碍。其二，房地产商大量圈地，势必误导房市走势。房地产商作为强势方，有意通过圈地传递房源紧张信息，对于消费者来说，是不仅是误导，事实上已经构成某种商业欺诈。其三，圈地是一个相互攀比，相互竞争的过程，它的直接结果是大量减少耕地。这些被圈而又基本闲置的土地已经成为一种经济公害。难怪一位国土资源部专家向记者分析说，“因为土地老是闲置，地方政府恐怕也有责任。40万亩这个数字跟去年所说的70万亩有一定差距。实际上，我倒宁愿相信70万亩的数字。”其四，圈地过程，由于往往是走政策的“钢丝”，权力资本很容易参预其中。圈地与腐败的媾合，会干出什么好事来，世人皆有领教。涉嫌的地方官员此时可能成为商家房市飚价的帮凶，成为对中央统一的治理房价政策的“软破坏”者，即阳奉阴违地对抗中央政策。其五，大量圈地，将为社会的不和谐埋下了不良种子。可以相见的是：大量圈地必然增加失地农民，从而引起这部分农民的强烈不满；大量圈地，如前所述，必然误导房市走势，从而伤害到购房消费者；大量圈地，部分商家获暴利，也不可避免地引起行业内部的利益冲突；大量圈地，同时会在社会各阶层中触发对房地产发展的愤慨；如此等等。

　　人类市场经济发展400年繁荣带来的环境代价

　　面对农田锐减与失地农民增多，许多农经专家都不断地大声疾呼。其中最应一提的是温铁军教授，他告诫人们，印度的教训是：“失地必反”。他山之石，可以攻玉。但也有人并不以为然，甚至有人说，农地与商业用地也是可以转换的，大不了推倒房种地，没必要大惊小怪的。为此，我们想起了著名国际资源经济学专家阿兰•兰德尔依据史实发出的警告：“把农业用地和空矿土地变为城市用地的代价要比把城市用地变成农业用地和空矿地的代价小得多。”(《资源经济学》Alan Randall,1981)这不能不引起人们的重视。事实上，在我们现实的生活中也有大量事实可以印证这一结论。要把一片都市废弃的用地变为农田，如果要任由自然来改变，那将是万千年的漫长岁月，如果要人为地进行改造，不仅要耗费大量资源而且也要有相当长的一段时间来完成。最后变回来的农田是不是可以达到原来的水准，那也是一个大问号。

　　经济史学家告诉我们，从世界范围来看，从农业社会进入工业社会，从产品经济演进为商品经济从而市场经济以来，世界经济经历了大约400年的繁荣与辉煌。

　　“大约在五、六百年前，技术、经济、社会和文化的变革大大地加快了，这首先发生在欧洲，然后扩大到整个世界。这些变革为此后四百年的经济发展准备了条件。”人类的辉煌，事实上是建立在近乎无忧无虑地任意运用资源的基础上。然而，这400年对自然资源的慷慨与挥霍，对以后的影响是深远的巨大的。随着科学的发展人们逐步认识到，生态系统在地球上的大片地区被无可挽回地改变了，由此引起生物多样性正在减少。有证据表明：基因库正在减少，环境净化废物，就会险恶天气，以及提供害虫的天敌的能力都已减少了；土地、空气和水的污染剧增的程度惊人；大规模的水土流失；噪音污染、视角污染；如此等等。(Alan Randall,1981)

　　从全球观念来看，一方面，富足国家里的情况并不是一切都那么美好；另一方面，那些人口占世界绝大多数的国家，并没有从这400年的繁荣中得到什么好处，人们过着悲惨的贫穷生活，营养不良，卫生条件极差，寿命很短。

　　反思这一历史过程至少有三个重要警示：首先，这种繁荣在相当大的程度上是建立在掠夺、殖民和利用先进技术开采欧洲以外的资源基础上的。从地理上看，它并不是自给的，而是依赖于开采全世界的资源为一小部分人的利益服务的。第二，在很重要的程度上，它是建立在开采非再生资源和可耗尽资源的基础的，资源保护并不重要，同时，与新开采资源的成本相比，回收旧资源的费用太高，而且从物理定律的角度来看，也有相当大的困难。但可耗尽资源的储量是有一定数量的，这种繁荣在时间上是不能持久的，因为这些资源现在使用了，我们的子孙就再也不能提到了。第三，在很大的程度上，这种繁荣是建立在生态系统不断的和不可逆转的改变的基础上的。土地用来生产而完全不管原有的植被和动物群落，农业和工业废料排放而不考虑(也可能不知道)它们对生态的影响。因而，这种繁荣在生态上也是不能自立的，不可持续的。

　　毫无疑问，那个支撑400年繁荣的基础是不能无限地延续下去的，资源枯竭和环境同化废物的机制的负担过重是地球上人类文明的严重威胁。全世界都在呼吁强有力的自然资源与环境的公共政策！

　　这就是世界背景，这就是后发国家面对的严峻问题。幸好我们可以从中借鉴，少走些冤枉路。

　　结束语：土地调控新政值得期待

　　令人欣慰的是，新的土地调控路线图已经绘出：土地督察制度、供应方式、储备制度将齐头并进。三位一体式的土地调控新政，是迄今最为完备的治理举措，值得人们期待。

　　藉此，我赞同许多学者的下述共识：必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。其一，调整利益机制。提高征地成本，征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。规范土地出让收支管理，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。调整新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、城镇土地使用税征收标准和耕地占用税征收标准。建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。其二，完善责任制度。地方各级人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。坚决制止“以租代征”等违法违规用地行为。其三，健全法律机制。充分发挥国家土地督察机构的作用，强化对地方政府及土地管理部门执法行为的监督检查。严肃惩处土地违法行为，对重大土地违法违规案件要公开处理，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。