巫继学：警惕地方政府牺牲自然资源发展经济

    巫继学

　　我在前文曾说过，从计划经济转轨市场经济后，资源配置发生了根本性变化，区域经济的发展不再是通过伸手向上级要钱，通过财政拨款而拉动，更多地是依靠“招商引资”，通过项目而吸引商家进入本地发展市场，繁荣地方经济。地方政府能够掌控的资源，就集中在土地、环境之类的自然资源上。于是，他们只能动这块“奶酪”了，于是许多地方干部都在这方面“想辙”。碍于现行的法律法规，要想超常规、跳跃式地发展，只有违规违法了。于是，出现了郑州违法占地案与贵州某些地区牺牲环境案。(《牺牲环境违法占地有违和谐社会六大原则》，新浪财经2006年10月18日)进一步思考我想呼吁的是，我们必须警惕地方政府牺牲环境以换取经济发展的现象。

　　在牺牲自然资源方面，恐怕最为严重的是农地了。面对农田锐减与失地农民增多，许多农经专家都不断地大声疾呼。其中最应一提的是温铁军教授，他告诫人们，印度的教训是：“失地必反”。他山之石，可以攻玉。但也有人并不以为然，甚至有人说，农地与商业用地也是可以转换的，大不了推倒房种地，没必要大惊小怪的。为此，我们想起了著名国际资源经济学专家阿兰•兰德尔依据史实发出的警告：“把农业用地和空矿土地变为城市用地的代价要比把城市用地变成农业用地和空矿地的代价小得多。”(《资源经济学》Alan Randall,1981)这不能不引起人们的重视。事实上，在我们现实的生活中也有大量事实可以印证这一结论。要把一片都市废弃的用地变为农田，如果要任由自然来改变，那将是万千年的漫长岁月，如果要人为地进行改造，不仅要耗费大量资源而且也要有相当长的一段时间来完成。最后变回来的农田是不是可以达到原来的水准，那也是一个大问号。

　　经济史学家告诉我们，从世界范围来看，从农业社会进入工业社会，从产品经济演进为商品经济从而市场经济以来，世界经济经历了大约400年的繁荣与辉煌。“大约在五、六百年前，技术、经济、社会和文化的变革大大地加快了，这首先发生在欧洲，然后扩大到整个世界。这些变革为此后四百年的经济发展准备了条件。”人类的辉煌，事实上是建立在近乎无忧无虑地任意运用资源的基础上。然而，这400年对自然资源的慷慨与挥霍，对以后的影响是深远的巨大的。随着科学的发展人们逐步认识到，生态系统在地球上的大片地区被无可挽回地改变了，由此引起生物多样性正在减少。有证据表明：基因库正在减少，环境净化废物，就会险恶天气，以及提供害虫的天敌的能力都已减少了；土地、空气和水的污染剧增的程度惊人；大规模的水土流失；噪音污染、视角污染；如此等等。(Alan Randall,1981)

　　从全球观念来看，一方面，富足国家里的情况并不是一切都那么美好；另一方面，那些人口占世界绝大多数的国家，并没有从这400年的繁荣中得到什么好处，人们过着悲惨的贫穷生活，营养不良，卫生条件极差，寿命很短。

　　反思这一历史过程至少有三个重要警示：首先，这种繁荣在相当大的程度上是建立在掠夺、殖民和利用先进技术开采欧洲以外的资源基础上的。从地理上看，它并不是自给的，而是依赖于开采全世界的资源为一小部分人的利益服务的。第二，在很重要的程度上，它是建立在开采非再生资源和可耗尽资源的基础的，资源保护并不重要，同时，与新开采资源的成本相比，回收旧资源的费用太高，而且从物理定律的角度来看，也有相当大的困难。但可耗尽资源的储量是有一定数量的，这种繁荣在时间上是不能持久的，因为这些资源现在使用了，我们的子孙就再也不能提到了。第三，在很大的程度上，这种繁荣是建立在生态系统不断的和不可逆转的改变的基础上的。土地用来生产而完全不管原有的植被和动物群落，农业和工业废料排放而不考虑(也可能不知道)它们对生态的影响。因而，这种繁荣在生态上也是不能自立的，不可持续的。

　　毫无疑问，那个支撑400年繁荣的基础是不能无限地延续下去的，资源枯竭和环境同化废物的机制的负担过重是地球上人类文明的严重威胁。全世界都在呼吁强有力的自然资源与环境的公共政策！

　　这就是世界背景，这就是后发国家面对的严峻问题。幸好我们可以从中借鉴，少走些冤枉路。

　　由此我们想到中国自己。伴随着中国经济体制改革与社会主义市场经济的建设，中国历年来都有大量农用土地转变为商业用地。应该说，这是市场经济建设中传统农业社会转变为现代工业社会、农村人口减少城市扩容所必然要经历的过程。然而，有一天，人们突然发现，农地失得太快了，太过份了。据《中国农业统计资料》计算，2001年每天大约消失76个村落，2002年大约为每天消失40个村落，2003年大约为每天消失43个村落。平均测算，近三年来，每天平均大约有57个村落从中国大地上结束了它的历史生命。与此相关的数据是，由于农田被大量侵占与不合理使用，从1996年至2004年全国每年减少大量耕地一说500万亩，一说1000多万亩，一说3630万亩。无论以那个数据衡量，形势都是异常严峻的，任由土地如此锐减，那末中国的耕地全部消失的日子不会遥远。由此也就不难理解，为什么现阶段我国有年均100多万农民失去耕地，有那么多农民生活陷入困顿。

　　依我的观察，近年来，资本那双狡狤的眼睛始终都没有离开农地，特别是私人资本与权力资本相勾结为特殊利益集团时，疯狂侵占农地的事就没有断过，几乎超出了人们的想象力。什么事绕到最后，都少不了侵占农地。

房地产开发，当然要大量圈地；企业兼并，醉翁之意也在替换圈地；教育体制改革，几乎变成了占着原来的再大量吃进新农地建“大学园”的代名词；都市商贸城建设，原本就是打农地的主意；新农村建设，更是新圈地运动的新变种，而今，中部崛起，也摇身成了狂吃农地的饕餮！刚刚处理过的郑州非法占地案其实并非个案，经查，广东省清远市石角镇政府在未办理建设用地报批手续情况下，非法征收农民集体土地；山西省太原市经济技术开发区管委会在富士康(太原)科技工业园三期项目供地手续尚未依法办理的情况下，非法批准该项目开工建设；太原市晋源区政府未采取有效措施制止山西太原万水物资贸易城和富丽装饰材料有限公司违法占用土地行为；河南省安阳市政府在安阳市莲花公司“四季花香生态园”项目违反土地利用总体规划确定的用途，非法批准先行实施建设。经监察部部长办公会议研究决定，对上述四起土地违法案件涉及太原市经济技术开发区管委会主任张金旺、清远市清城区副区长麦永联等8名有关责任人员给予纪律处分。其他涉嫌犯罪的3人，移送司法机关处理。

　　伴随农地大量转变为商业用地，目前中国的土地现状是：建设用地总量增长过快，工业用地低成本过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止。

　　回顾一下这段历史十分必要。中国大量圈地、大量吞食农田有三次高峰，都伴随着房地产业的大拓展：第一次发生在1980年代末至1990年代初，最后以泡沫房地产破灭而收场，至今在海南、珠海、广州、北海、上海、北京等地都留有那时的“烂尾楼”。第二次发生在1990年代后期至2000年代初，与此相伴生的是房地产的再度崛起，且一发难以收拾，从而导致中央政府不断推出收缩地根新政。第三次则始于近二年，由于中央政府的强制手段，特别是土地的“挂牌交易”刺激

开发商采取迂回战略，钻营政策空子进行疯狂圈地，这不可避免地引发现今更为严厉、更为有效的土地政策。在土地问题上，中央政府与地方政府的周旋与博弈从来都没有停止过，这期间

宏观调控政策日臻完善。

　　许多开发商都说，大量圈地是城市建设与商业开发的需要，甚至不断地有“地荒论”出来煽风点火。国土资源部近年时不时都会有高层管理人员出面廓清事实，国家统计局也有相应公布数字予以印证。

　　农地对于中国，背负着更大的生存责任，有着特殊的意义。尽管农地在不同国度其经济功能大体一致，但土地对于中国来讲，人均土地只有世界平均水平的1/3多一点，意味着占世界七分之一的土地养活着超过全世界五分之一的人口。土地，在这里主要担负民众的食物来源。也就是说，土地的食物供应比重高于世界绝大多数国家。这就是最大的中国特色！对于人均土地多的国家来说，它可以有很大比例的经济作物功能，加工业原材料功能，观赏、旅游、休闲功能，休耕功能。对于我国人均耕地仅为1.59亩来说，这些功能也存在，但食物供养功能是第一位的，占统治地位的。忽视这一点，就是忽视中国特色。那种克隆国外土地使用结构，效仿人均土地多的国家在城市建设，特别是房地产上的豪华占地的模式，注定是行不通的，短视地以经济权利执意运行，日后付出的历史代价将是沉重的，甚至可能是灾难性的。

　　令人欣慰的是，新的土地调控路线图已经绘出：土地督察制度、供应方式、储备制度将齐头并进。三位一体式的土地调控新政，是迄今最为完备的治理举措，值得人们期待。藉此，我赞同许多学者的下述共识：必须采取更严格的管理措施，切实加强土地调控。其一，调整利益机制。提高征地成本，征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。规范土地出让收支管理，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。调整新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、城镇土地使用税征收标准和耕地占用税征收标准。建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。其二，完善责任制度。地方各级人民政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责。坚决制止“以租代征”等违法违规用地行为。其三，健全法律机制。充分发挥国家土地督察机构的作用，强化对地方政府及土地管理部门执法行为的监督检查。严肃惩处土地违法行为，对重大土地违法违规案件要公开处理，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

　　我希望有更多的经济学专家、政策专家关注这一问题。文末，我想引用美国资源经济学家阿兰•兰德尔的一段有名言论，与学术同仁共勉：“经济学家和受到良好教育的其他学科的专家们最重要的任务就是积极地参预意见市场的活动，同时努力保持这个市场的开放性和竞争性。意见市场为保护社会、反对既得经济利益集困的顽固势力和企图把自己变成新的决策阶级的日益壮大的‘职业专家’大军提供最好的手段。” (Alan Randall,1981）